ดีอาร์ไอชี้ช่องใช้กลไกการเงิน ‘บริหารจัดการ-สร้างรายได้’ ดูแลป่าอนุรักษ์

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) เผยได้รับการสนับสนุนจากโครงการเพิ่มศักยภาพการใช้มาตรการเศรษฐศาสตร์เพื่อคงคุณค่าความหลากหลายทางชีวภาพและระบบนิเวศ (Enhancing the Economics of Biodiversity and Ecosystem Services in Thailand/South East Asia) หรือ ECO-BEST ให้ศึกษากลไกการเงินเพื่อจัดการระบบนิเวศในพื้นที่คุ้มครอง หวังเพิ่มประสิทธิภาพการดูแลพื้นที่ป่าอนุรักษ์ภายใต้งบประมาณและบุคลากรจำกัด โดยนำร่องศึกษาในผืนป่าดงพญาเย็น-เขาใหญ่

 

น.ส.ปริญญารัตน์ เลี้ยงเจริญ นักวิจัยทีดีอาร์ไอ ให้ข้อมูลว่า งบประมาณประจำปีและจำนวนบุคลากรที่จำกัด ทำให้เจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบไม่สามารถดูแลนิเวศผืนป่าอนุรักษ์ได้อย่างมีประสิทธิภาพอย่างที่ตั้งเป้าหมายไว้ จึงมีความพยายามหาช่องทางดำเนินการเพิ่มเติม แนวทางหนึ่งคือการนำเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์และการเงินมาใช้ โดยใช้หลักการผู้ได้ประโยชน์จากทรัพยากรและระบบนิเวศเป็นผู้จ่ายชดเชยกลับคืนให้กับผู้มีหน้าที่หรือประชาชนที่แบกรับภาระในการรักษาสภาพนิเวศ ซึ่งเป็นแนวทางตามหลักการที่ ECO-BESTดำเนินการอยู่ จึงให้การสนับสนุนทีดีอาร์ไอในการศึกษาและทบทวนความเป็นไปได้ในการนำเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์และการเงินมาใช้ในพื้นที่อนุรักษ์และพื้นที่กันชน เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการจัดการให้ดีขึ้น

 

นักวิจัยทีดีอาร์ไอ กล่าวด้วยว่า รูปแบบของแหล่งรายได้ที่นำมาใช้ในการจัดการพื้นที่อนุรักษ์ของไทยและต่างประเทศนั้น ส่วนใหญ่ได้รับจัดสรรมาจากเงินงบประมาณประจำปีที่เป็นเงินภาษีซึ่งรัฐจัดเก็บมาจากประชาชน และมีบางส่วนได้รับจากเงินรายได้ที่เก็บจากการใช้ประโยชน์ทรัพยากร รวมทั้งการให้บริการในพื้นที่อนุรักษ์ เช่น การเก็บค่าบริการเข้าใช้พื้นที่เพื่อการท่องเที่ยว รายได้จากกิจกรรมให้บริการ ค่าธรรมเนียมการใช้ทรัพยากร เป็นต้น

 

ในบางประเทศมีรูปแบบการจัดเก็บรายได้เพิ่มเติม อาทิเช่น ค่าปรับ ภาษีสิ่งแวดล้อม (กรณีถ้าทำให้เกิดมลพิษ) เงินสนับสนุนจากหน่วยงานภายนอก เช่น ท้องถิ่น เทศบาล อบต. รวมถึงกลุ่มอนุรักษ์ ภาคประชาชน ภาคประชาสังคมในพื้นที่ซึ่งทำงานอยู่ในพื้นที่ รวมถึงเงินบริจาคและการเข้าดำเนินกิจกรรมซีเอสอาร์ของบริษัทเอกชน เงินบริจาคจากเอ็นจีโอในประเทศ ต่างประเทศ และแหล่งรายได้อื่นๆ

 

ในหลายประเทศได้นำหลักเศรษฐศาสตร์ที่ใช้แนวคิดว่า ผู้ใช้หรือได้รับประโยชน์ ต้องร่วมรับภาระเพื่อเยียวยาผู้เสียโอกาสเพราะเลือกไม่ทำร้ายป่าและอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม ที่เรียกในภาษาอังกฤษว่า Payment for Ecosystem Services หรือ PES ซึ่งขณะนี้ประเทศไทยมีหลายโครงการ หลายหน่วยงาน รวมทั้ง ECO-BEST ด้วย ที่พยายามพัฒนา PES ขึ้น โดยต้องเริ่มค้นหาผู้ซื้อและผู้ขายเพื่อจับคู่ความสัมพันธ์ที่เหมาะสมและพอใจร่วมกัน ทั้งพื้นที่นิเวศป่าต้นน้ำ นิเวศลำคลอง และนิเวศทางทะเล เมื่อผู้ซื้อ-ผู้ขายเข้าใจร่วมกัน แล้วจึงสร้างเป็นข้อตกลงที่สองฝ่ายยินดีร่วมกันว่า จะมีการจ่ายและรับเงินเพื่อเป็นหลักประกันว่า กลุ่มคนที่ได้ประโยชน์ตระหนักและพร้อมใจจ่ายเงินไป เพื่อให้ได้มาซึ่งความมั่นคงของบริการนิเวศจากกลุ่มคนที่ต้องเสียโอกาสเพราะเขาทำดีหรือดูแลการใช้หรือไม่ใช้ทรัพยากรพื้นที่นั้นๆ เพื่อให้ระบบนิเวศยั่งยืนต่อไป

 

นักวิจัยทีดีอาร์ไอ กล่าวว่า การศึกษานี้เน้นพื้นที่กลุ่มป่าดงพญาเย็น-เขาใหญ่ ครอบคลุมป่าอนุรักษ์ 5 แห่ง ได้แก่ 1.อุทยานแห่งชาติเขาใหญ่ 2.อุทยานแห่งชาติทับลาน 3.อุทยานแห่งชาติปางสีดา 4.อุทยานแห่งชาติตาพระยา และ 5.เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าดงใหญ่ นอกจากนี้ ยังมีนิเวศป่าใกล้เคียงหรืออยู่แนวขอบผืนป่านี้ ซึ่งเป็นป่าขนาดหย่อมลงมาที่ประกาศให้มีการคุ้มครองหรือจัดการในรูปแบบอื่น เช่น เขตห้ามล่าสัตว์ป่าเขาแผงม้า เขตห้ามล่าสัตว์ป่าลำนางรอง เขตห้ามล่าสัตว์ป่าแก่งคอย รวมทั้งศูนย์ศึกษาธรรมชาติและท่องเที่ยวเชิงนิเวศเจ็ดคด-โป่งก้อนเส้า ซึ่งเป็นนิเวศป่าจากการปลูกฟื้นฟูป่าสัมปทานมาก่อน และป่าสงวนแห่งชาติที่อยู่รอบๆ อีกหลายผืน เป็นต้น

 

แม้ว่า คุณสมบัติของทรัพยากรธรรมชาติในป่าเหล่านี้จะคล้ายกัน แต่เพราะชื่อเสียงและความยากง่ายในการเข้าถึงของแต่ละพื้นที่ไม่เท่าเทียมกัน และวัตถุประสงค์การจัดการที่ไม่เหมือนกัน แต่ละแห่งจึงมีศักยภาพในการสร้างรายได้จากการท่องเที่ยวต่างกัน เช่น ในปี 2554 อุทยานแห่งชาติเขาใหญ่มีรายได้กว่า 64 ล้านบาท ขณะที่อุทยานแห่งชาติตาพระยา มีรายได้เพียง 4.4 ล้านบาท และเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าดงใหญ่ไม่มีการจัดเก็บรายได้จากการท่องเที่ยวเลย ดังนั้นแต่ละแห่งจึงมีความพร้อมและศักยภาพในการบริหารจัดการเพื่อดูแลนิเวศผืนป่าภายใต้ข้อจำกัดที่แตกต่างกันมาก

 

การศึกษาพบว่า มีกลไกทางการเงินอื่นที่มีเสริมอยู่แล้วส่วนหนึ่ง คือ การสนับสนุนของกลุ่มคน ภาคประชาสังคมซึ่งสนใจอนุรักษ์ธรรมชาติที่ทำงานอยู่ในระดับพื้นที่ แม้เป็นเพียงกลุ่มเล็กๆ แต่มีศักยภาพในการระดมทุนหรือเงินบริจาคเพื่อมาใช้ในการทำงานอนุรักษ์ผืนป่าและสัตว์ป่าได้ดีภายใต้ข้อจำกัดที่มีอยู่ ดังนั้น หากฝ่ายต่างๆ ร่วมกันสนับสนุนให้กลุ่มคนเหล่านี้มีศักยภาพเพิ่มขึ้นเขาก็จะมีบทบาทเสริมการทำงานของรัฐและชุมชนได้มากยิ่งขึ้น

 

ข้อค้นพบอีกประการหนึ่งคือ หากกรมอุทยานแห่งชาติฯ สามารถปรับระบบบริหารให้มีการจัดการในภาพรวมทั้งผืนป่า แทนการแยกงานกันตามระบบงบประมาณ ที่ปัจจุบันเป็นอยู่จนเสมือนต่างคนต่างทำ การปรับปรุงให้มีการทำงานที่เป็น “ผืนป่า” เดียวแล้วมีโครงการหรือหน่วยงานสนับสนุนที่หลากหลายลงไปทำงานในผืนป่านั้นๆ ก็เป็นการลดต้นทุนและลดค่าใช้จ่ายการดำเนินงานไปได้หลายส่วน เท่ากับเป็นการเพิ่มประสิทธิภาพการทำงานภายใต้งบประมาณและบุคลากรที่มีอยู่อย่างจำกัดได้ดียิ่งขึ้น

 

สำหรับแนวทางการหาแหล่งรายได้เพิ่มเติมนั้น นักวิจัยพบว่า มีความเป็นไปได้ที่กรมอุทยานแห่งชาติฯ จะจัดทำข้อเสนอและกติกาเพื่อเจรจากับผู้ได้ประโยชน์จากนิเวศผืนป่า ให้จัดสรรรายได้ส่วนหนึ่งไปเป็นงบสนับสนุนการทำงานของกลุ่มคนหรือผู้ที่ดูแลผืนป่า ตัวอย่างของผู้ได้ประโยชน์จากนิเวศป่าผืนนี้ ได้แก่ เจ้าของกิจการ บ้านเรือน โรงงาน ร้านค้า ร้านอาหาร และที่พักต่างๆ รวมถึง หน่วยงานอื่นๆ ที่เป็นผู้บริหารจัดการแหล่งท่องเที่ยวธรรมชาติในบริเวณผืนป่าหรือรอบผืนป่านี้ เช่น อบจ.นครนายกซึ่งบริหารจัดการน้ำตกนางรอง มูลนิธิจุมพล-พันธุ์ทิพย์ ที่เป็นเจ้าของและผู้บริหารจัดการน้ำตกวังตะไคร้ นิคมอุตสาหกรรมในอำเภอนาดี ฯลฯ โดยนักวิจัยเสนอว่า หน่วยงานเหล่านี้ควรจัดสรรรายได้อย่างน้อยปีละ 10-15% มาเสริมให้กับหน่วยงานหรือกลุ่มบุคคลในท้องถิ่นที่ทำหน้าที่รักษาระบบนิเวศ

 

ที่สำคัญเงินที่จะได้รับการจัดสรรมานี้ควรระบุให้ชัดเจนว่า ต้องนำไปใช้เพื่อทำอะไรได้บ้าง เช่น สนับสนุน สร้างเสริมศักยภาพให้กับกลุ่มบุคคลหรือองค์กรระดับพื้นที่ซึ่งทุ่มทำงานอนุรักษ์ในพื้นที่ เพื่อเสริมการทำงานของภาครัฐ เช่น กลุ่มอนุรักษ์ช้างในผืนป่ามรดกโลก กลุ่มอนุรักษ์ปางสีดา กลุ่มครูและโรงเรียนในจังหวัดบุรีรัมย์ซึ่งช่วยเหลือเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าดงใหญ่ แม้ว่ากลุ่มเหล่านี้จะมีศักยภาพในการระดมทุนและมุ่งมั่นดำเนินการด้วยตนเองอยู่แล้วระดับหนึ่ง

 

ประเด็นสำคัญที่การศึกษานี้เสนอ คือ การให้ทุกฝ่ายมองและบริหารจัดการมรดกโลกดงพญาเย็น-เขาใหญ่เป็นผืนเดียวแบบทั้งผืน ให้การจัดสรรงบลงไปเพื่อการทำงานร่วมกันของหน่วยงานที่รับผิดชอบและหน่วยงานภายนอกอื่นๆ ที่อยู่ในและนอกผืนป่า ให้มีการจัดการพื้นที่อนุรักษ์อย่างบูรณาการ โดยการรวมผืนป่าย่อยๆ ให้เป็นผืนป่าเดียวกัน แล้วให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องทั้งที่รับผิดชอบโดยตรงหรือหน่วยงานภายนอก ภาคเอกชน ภาคประชาสังคม กลุ่มคนเล็กคนน้อยที่เห็นความสำคัญของป่าและทำงานอยู่ในพื้นที่ได้เข้ามาส่วนร่วมมองภาพใหญ่และทำงานร่วมกัน โดยมีเป้าประสงค์ให้คนอยู่กับผืนป่าได้

 

รัฐควรเร่งพิจารณาจัดทำระบบบริหารจัดการที่มีกฎกติกาที่ชัดเจน เพื่อบังคับใช้ตามบริบทที่เกิดขึ้นจริงในปัจจุบัน ซึ่งล้วนเป็นผลพวงจากการดำเนินงานและนโยบายของรัฐที่เป็นไปเพื่อประโยชน์ทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมในอดีตทั้งสิ้น วันนี้ทุกฝ่ายจึงต้องเร่งหาข้อตกลงและเงื่อนไขที่แต่ละฝ่ายยอมรับได้ เพื่อให้มั่นใจว่าคนอยู่ร่วมกับป่าด้วยวิถีการดำเนินชีวิตที่เกื้อกูลต่อกันและกันอย่างยั่งยืน

 

นักวิจัยผู้นี้มีความเห็นเพิ่มเติมว่า การเจรจาเพื่อการจัดสรรรายได้จากเจ้าของกิจการและหน่วยงานภายนอก ควรเริ่มด้วยการสร้างความตระหนักร่วมกันเสียก่อนว่า เขาคือผู้ได้ประโยชน์จากการมีนิเวศผืนป่าที่สมบูรณ์ รวมถึงเพิ่มการจัดเก็บ เพิ่มศักยภาพในการจัดเก็บค่าเข้าชม และทำกิจกรรมท่องเที่ยวในเขตอนุรักษ์ต่างๆ โดยให้มีบุคลากรในการเข้าไปดูแลจัดการในส่วนนี้เพิ่มเติม ซึ่งเป็นไปตามหลักการ TEEB หรือ เศรษฐศาสตร์ระบบนิเวศและความหลายหลายทางชีวภาพ (The Economics of Ecosystems and Biodiversity)

 

ที่สำคัญคือ การสรรหาหรือพัฒนาให้เกิดองค์กรระดับท้องถิ่นขึ้น เพื่อดำเนินกิจกรรมร่วมกันในการอนุรักษ์ที่เป็นการทำงานร่วมกันระหว่างภาครัฐกับชุมชนเพื่อลดความขัดแย้งในระดับพื้นที่ โดยเฉพาะจากปัญหาแนวเขตของผืนป่าซึ่งมีเพียงบางพื้นที่ที่ยังไม่เป็นที่ยอมรับของแต่ละฝ่าย

 

อย่างไรก็ตาม สถานการณ์ที่เป็นปัจจัยคุกคามหลักในพื้นที่อนุรักษ์ที่ทำการศึกษา คือ 1) การซื้อขายเปลี่ยนมือสิทธิการใช้หรือครอบครองที่ดิน กระตุ้นให้เกิดการเปลี่ยนประเภทการใช้ที่ดิน เช่น เปลี่ยนจากเกษตรกรรมไปเป็นบ้านพักตากอากาศ อาคารบริการที่พัก ร้านอาหาร รวมถึงการเปลี่ยนวิถีการเกษตรจากเชิงธรรมชาติไปเป็นการพึ่งพิงสารเคมีเพื่อกำจัดวัชพืชและแมลงศัตรูพืชในบริเวณต้นน้ำลำธาร การปรับเปลี่ยนเส้นทางน้ำและกักตุนน้ำ ซึ่งโดยมากเป็นการลงทุนของกลุ่มคนนอกชุมชน

 

2) การลักลอบตัดไม้เศรษฐกิจ เช่น ไม้พะยูง ไม้กฤษณา และ 3) ความไม่เข้าใจกันระหว่างชุมชนกับเจ้าหน้าที่ในพื้นที่อนุรักษ์ อันเนื่องมาจากความไม่ชัดเจนของแนวเขตและความไม่แน่วแน่ในนโยบายของรัฐ ดังนั้น เพื่อลดภัยและปัจจัยคุกคามที่มีต่อผืนป่า ความร่วมมือของทุกฝ่ายและกลไกการเงินเพื่ออนุรักษ์ป่าและสิ่งแวดล้อม จะช่วยเสริมให้การดูแลนิเวศผืนป่าอนุรักษ์สามารถคงคุณค่าและมีความมั่นคงในการให้บริการนิเวศได้อย่างยั่งยืนต่อไป