รายงานเสวนา ‘การแยกเป็นอิสระของสกอตแลนด์ และผลกระทบต่อการเมืองระหว่างประเทศ’

เมื่อวันที่ 23 กันยายน 2557 มีการจัดเสวนาวิชาการหัวข้อ "ถ้าชาตินี้เราจะอยู่ร่วมกันไม่ได้? การแยกเป็นอิสระของสกอตแลนด์ และผลกระทบต่อการเมืองระหว่างประเทศ"ที่คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์ วิทยากรประกอบด้วย วิโรจน์ อาลี จากคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, ผศ.ณัฐนันท์ คุณมาศ จากคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และผศ.วสันต์ เหลืองประภัสร์ จากคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ดำเนินการเสวนาโดยจิตติภัทร พูนขำ จากคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

วิดีโอการเสวนาช่วงแรก

วิดีโอการเสวนาช่วงที่ 2

วิโรจน์ อาลี

การลงประชามติของสกอตแลนด์เมื่อวันที่ 18 กันยายนที่ผ่านมา ไม่ได้เกิดเนื่องจากความขัดแย้งหรือสภาพที่ถูกกดขี่ แต่เป็นความพยายามที่มีมาตั้งแต่ประมาณปี 2007 ของพรรค Scottish National Party (SNP) ซึ่งหลังจากได้รับเลือกตั้งเข้ามาก็พยายามอภิปรายและรณรงค์ให้สกอตแลนด์แยกตัวออกจากสหราชอาณาจักร โดยบอกว่าการแยกตัวจะทำให้สกอตแลนด์มีอิสระและเสรีภาพ

ประเด็นเรื่องความที่เป็นอิสระในการบริหารนโยบายสวัสดิการสังคม เป็นหัวใจสำคัญที่พรรค SNP พยายามผลักวาระการแยกเป็นอิสระจากสหราชอาณาจักร อย่างไรก็ดี ผลการลงประชามติสรุปว่า สกอตแลนด์ยังอยู่ร่วมกับอังกฤษและเป็นส่วนหนึ่งของสหราชอาณาจักรต่อไป

สกอตแลนด์มีความเชื่อว่าตนเองเป็นประเทศที่มีอิสรภาพมาก่อน แต่ผูกผนวกเข้าเป็นส่วนหนึ่งของสหราชอาณาจักรหลังปี ค.ศ.1603 เนื่องจากควีนอลิซาเบธที่ 1 ของอังกฤษไม่มีทายาท จึงต้องให้กษัตริย์เจมส์ที่ 6 ของสกอตแลนด์ขึ้นมาปกครอง  ในยุคนั้นเองที่ธงของอังกฤษเปลี่ยนไปจากเดิมที่สีแดง-ขาว มาประกบส่วนของสกอตแลนด์ที่เป็นสีขาว-ฟ้า กลายเป็นสิ่งที่เรียกว่า Union Jack

การเอาสกอตแลนด์เข้ามาผนวก ในครั้งแรกเรียกว่า union of the crown เป็นเรื่องความร่วมมือในลักษณะสมาพันธ์ของการอยู่ร่วมกัน แต่หลังจากนั้นอีกกว่าร้อยปี คือในปี ค.ศ.1707 เกิดสิ่งที่เรียกว่า Treaty of Union ขึ้นมา หลังจากนั้นก็รวมตัวกันเป็น Great Britain ต่อมาก็มีความพยายามที่จะผนวกสกอตแลนด์เข้ามาเป็นส่วนหนึ่ง

ประเด็นที่เป็นหัวใจสำคัญมาก คือ การผนวกสกอตแลนด์ไม่ได้เป็นการผนวกพื้นที่เข้ามาเป็นรัฐเดี่ยวแบบที่สยามทำกับเชียงใหม่หรือปัตตานี แต่เป็นการ union กันระหว่างอังกฤษ สกอตแลนด์ และไอร์แลนด์ เข้ามาอยู่ร่วมกันภายใต้พันธะสัญญาบางอย่างแบบหลวมๆ ซึ่งถูกยึดโยงโดยระบอบกษัตริย์ก่อนในช่วงแรก หลังจากนั้นเมื่ออังกฤษเริ่มมีพัฒนาการของความเป็นประชาธิปไตย อำนาจก็มาอยู่ที่รัฐสภาอังกฤษมากขึ้น แต่ขณะเดียวกันก็เกิดการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นมากขึ้น  โดยเฉพาะในยุคของนายกรัฐมนตรีโทนี่ แบลร์

หัวใจสำคัญว่าที่เป็นข้อถกเถียงว่าทำไม union มาถึงจุดที่จะแยกตัวจากกันได้ เนื่องจากมีประเด็นเกี่ยวกับแนวคิดเรื่อง Home Rule Movement คือกรอบความคิดที่ว่า ประเทศที่เข้ามารวมอยู่ใน union ควรมีเสรีภาพในการปกครองตัวเองระดับหนึ่ง แนวคิดนี้เกิดขึ้นในปี ค.ศ.1853 โดยกลุ่มที่เป็นปีกของพรรคอนุรักษ์นิยมที่เรียกตัวเองว่า National Association for the Vindication of Scottish Rights ซึ่งแนวคิดนี้ไม่ได้รับความนิยมมากนัก จนกระทั่งปี ค.ศ.1885 มีการตั้งตำแหน่งสำคัญคือ secretary of Scotland และ Scottish office เพื่อส่งเสริมประสิทธิภาพในการบริหารจัดการสกอตแลนด์มากขึ้น

ในปี ค.ศ.1886 William Ewart Gladstone นำเสนอ Irish home rule bill ในไอร์แลนด์ โดยขณะนั้นความเคลื่อนไหวในสกอตแลนด์เกิดขึ้นมาก่อนแล้วเกือบ 30 ปี แต่ด้วยสาเหตุที่ว่ามีความแตกต่างกันอย่างมากระหว่างไอร์แลนด์และสกอตแลนด์หลังถูกผนวกเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของสหราชอาณาจักร ไอร์แลนด์ถูกอังกฤษเอารัดเอาเปรียบมากพอสมควร ในยุคปฏิวัติอุตสาหกรรม คนไอร์แลนด์เรียกตัวเองว่าเป็นประชากรขั้นที่ 2 หรือขั้นที่ 3

ไอร์แลนด์เป็นพื้นที่สำคัญที่ใช้ปลูกมันส่งมาเลี้ยงคนอังกฤษ เมื่อเกิดโรคระบาดจนไม่สามารถผลิตมันมากได้พอจะเลี้ยงทั้งคนไอร์แลนด์และคนอังกฤษ ก็เกิดความคิดที่จะแยกตัวเองออกจากอังกฤษโดยมิติที่ใช้ความรุนแรงมากขึ้น ขณะเดียวกันอังกฤษก็พยายามคลายอำนาจของตัวเองต่อไอร์แลนด์ลงระดับหนึ่ง ขณะที่สกอตแลนด์ค่อยๆ ขี่กระแสนี้ เรียกร้องเสรีภาพให้กับตัวเอง

ความขัดแย้งเรื่องการมี home rule กลับมาอีกครั้งก่อนสงครามโลกครั้งที่ 1 โดยรัฐบาลเสรีนิยมที่นำโดย Herbert Asquith ได้หยิบเอาความคิดเรื่อง home rule all around ขึ้นมา แต่หลังจากเข้าสู่สงครามโลกครั้งที่ 1 และตามมาด้วยสงครามโลกครั้งที่ 2 แนวความคิดนี้ก็หายไป

จนกระทั่งในปี ค.ศ.1930 ถึงประมาณปี ค.ศ.1949 มีความพยายามของ John MacDonald MacCormick ที่จะเริ่มแนวคิดเกี่ยวกับการให้ home rule แก่สกอตแลนด์มากขึ้น โดยมีการรวมเสียงของประชาชนในสกอตแลนด์กว่า 1 ล้านคนในการยื่นขอให้สกอตแลนด์มี home rule ในที่สุดนายกรัฐมนตรี Harold Macmillan ก็พยายามที่จะผลักดันสิ่งเหล่านี้ให้เกิดขึ้น

สิ่งที่น่าสนใจคือ มันไม่ได้เกิดจากแนวความคิดที่เชื่อเรื่องการกระจายอำนาจเสียทีเดียว ข้อถกเถียงเกี่ยวกับ home rule เป็นส่วนหนึ่งของอารมณ์ความรู้สึกของอังกฤษที่รู้สึกว่าถ้าสกอตแลนด์มีปัญหาอยากแยกตัว ก็ควรดูแลตัวเองมากขึ้น ควรมีสิทธิในการปกครองมากขึ้น

อย่างไรก็ดี สกอตแลนด์ตั้งแต่ปี ค.ศ.1920 พรรคที่ได้รับความนิยมอย่างมากในแง่การเมืองการปกครองก็คือ พรรคแรงงาน เนื่องจากสถานภาพเศรษฐกิจของสกอตแลนด์ส่วนใหญ่เป็นโรงงาน เป็นฐานการผลิตที่สำคัญ ดังนั้น ความนิยมต่อพรรคแรงงานจึงมีมาก ขณะเดียวกัน พรรคแรงงานก็มีความพยายามที่จะเสนอแนวความคิดที่จะกระจายอำนาจให้กับสกอตแลนด์มากขึ้นเรื่อยๆ อาจจะด้วยเหตุผลทางการเมืองซึ่งมีฐานเสียงสนับสนุนมาก การได้รับเลือกตั้งจำนวนเขต สส.ในสกอตแลนด์มีผลต่อที่นั่งในสภาของ Westminster ในอังกฤษ

แนวความคิดที่จะค่อยๆ กระจายอำนาจให้สกอตแลนด์เกิดขึ้นในการลงประชามติในปี ค.ศ.1979 มีคนโหวตเยสมากกว่า แต่ไม่เกินครึ่งหนึ่งของจำนวนผู้ที่มีสิทธิ์ลงคะแนนเสียง เข้าใจว่าคะแนนอยู่ที่ 39-40 เปอร์เซ็นต์ ส่วนคะแนนของคนที่โหวตโนต่ำกว่านั้น แต่เนื่องจากประชากรที่โหวตเยสไม่เกินครึ่งหนึ่งจึงทำให้ประเด็นนี้ตกไป

ในที่สุดความฝันของสกอตแลนด์ก็เป็นจริง เมื่อพรรคที่มีเสียงข้างมากในสกอตแลนด์คือพรรคแรงงานได้มาเป็นผู้นำรัฐบาลใน Westminster เมื่อพรรคแรงงานเข้าสู่อำนาจก็พยายามนำเสนอกรอบแนวความคิดเรื่องการกระจายอำนาจให้กับสกอตแลนด์ ซึ่งเป็นพลังขับเคลื่อนที่นำมาสู่ The Scotland Act ในปี ค.ศ.1998 ซึ่งพยายามให้สกอตแลนด์มีสภาเป็นของตัวเอง และมีอำนาจที่จะเก็บภาษีรายได้ ขณะเดียวกันก็มีอำนาจในการดำเนินนโยบายบางส่วนที่เกี่ยวกับสวัสดิการสังคมของตัวเอง

อย่างไรก็ดี ความนิยมของพรรคแรงงานก็ค่อยๆ ลดลงหลังจากอยู่ในอำนาจมานานเกือบ 10 ปี ระหว่างที่พรรคแรงงานบริหารสหราชอาณาจักรอยู่นั้น พรรค SNP ที่มีอยู่มานานพอสมควรก็ค่อยๆ เปลี่ยนรูปแบบการเรียกร้องโดยลดความเข้มข้นลงจากเดิมที่ฮาร์ดคอร์มากๆ ด้วยการพยายามแสดงให้เห็นถึงความมีเหตุมีผลหลังจากที่สกอตแลนด์สำรวจพบน้ำมันในช่วงทศวรรษที่ 1970 พยายามใช้ข้อถกเถียงเรื่อง Scottish oil มาเป็นประเด็นในการเรียกร้องเอกราช

ในขณะที่ความนิยมในพรรคแรงงานลดต่ำลง พรรค SNP เริ่มมีแนวความคิดที่ยึดเอากรอบสวัสดิการสังคมเป็นแกน จนการเลือกครั้งล่าสุดได้พรรคอนุรักษ์นิยมเป็นเสียงข้างมากในอังกฤษ ก็มีนโยบายชัดเจนที่จะลดสวัสดิการสังคม หันไปใช้นโยบายรัดเข็มขัด เริ่มมีการเก็บค่าเล่าเรียนของนักศึกษาที่เรียนในระดับมหาวิทยาลัย ซึ่งขัดกับแนวความคิดของฝ่ายซ้ายซึ่งมีรากอยู่ในสกอตแลนด์มากพอสมควร

พรรค SNP จึงได้ประเด็น Alex Salmond ผู้นำพรรคก็พยายามที่จะผลักประเด็นเรื่องอิสรภาพอำนาจอธิปไตยของสกอตแลนด์เพิ่มมากขึ้น ในที่สุดก็นำมาสู่การลงประชามติในปี 2014

ผศ.ณัฐนันท์ คุณมาศ

คงไม่ถูกต้องนักถ้าจะกล่าวว่า การลงประชามติของสกอตแลนด์ครั้งนี้เป็นการลงประชามติของคนเชื้อชาติสกอต หากพิจารณาจากผู้ที่มีสิทธิ์เลือกตั้งซึ่งมีอยู่ถึง 4 ล้านคน จะพบว่าหมายถึงผู้ที่จ่ายเงินภาษีให้รัฐบาลสกอตแลนด์ คือผู้ที่มีบ้าน หรือจ่ายภาษีบ้าน (Council tax) ให้รัฐบาลท้องถิ่นของสกอตแลนด์

คนที่มีสิทธิ์ลงประชามติจึงไม่จำเป็นต้องเป็นคนเชื้อชาติสกอตเสมอไป อาจจะเป็นทั้งประชาชนในยุโรปหรือชาวต่างชาติที่ทำมาหากินในบริเวณนั้น ดังนั้น จะเห็นว่าเป็นเจตจำนงของคนที่มีปฏิสัมพันธ์เกี่ยวข้องกับบริเวณนั้นมากกว่า ซึ่งเป็นอีกเรื่องหนึ่งที่ไม่ใช่เรื่องของความแตกต่างทางประวัติศาสตร์หรือเชื้อชาติ-ศาสนา

ถ้าย้อนไปมากกว่า 30 วันก่อนถึงวันลงประชามติ ผลโพลล์ยังห่างกันเป็นสิบจุดซึ่งเท่ากับคะแนนจริงของผลคะแนนที่ออกมา ช่วงนั้นมีความพยายามทำโพลล์เกือบทุกวัน มีพลังเงียบที่ยังไม่ตัดสินใจจะโหวตเยสหรือโนอยู่ประมาณร้อยละ 10-15 ท้ายที่สุดโพลล์ของพลังเงียบก็ค่อยๆ เติมฝั่งเยสมากขึ้นเรื่อยๆ

เคยพูดในที่อื่นๆ ก่อนหน้านี้ว่า ถ้าโนอยากชนะต้องลุ้นให้พวกพลังเงียบไม่ออกมาใช้สิทธิ์ วันที่ 8 กันยายนเป็นวันที่สำคัญมาก เพราะเป็นวันที่มีโพลล์แรกและมีโพลล์เดียวของ YouGov ที่บอกว่าเยสนำอยู่ประมาณ 1.7 เปอร์เซ็นต์ วันนั้นค่าเงินปอนด์ร่วงต่ำสุดในรอบ 10 เดือน แสดงให้เห็นว่าไม่ดีต่อภาวะเศรษฐกิจแน่ๆ พอเศรษฐกิจตก วันรุ่งขึ้น YouGov ก็ทำโพลล์ใหม่ ผลออกมาว่าโนนำอยู่ 2 เปอร์เซ็นต์เหมือนเดิม ท้ายที่สุดเป็นที่ทราบกันดีว่าโนเป็นฝ่ายชนะ 55 ต่อ 45 เปอร์เซ็นต์

ถ้าพิจารณาการลงประชามติครั้งนี้ ไม่ว่าผลจะออกมาเป็นเยสหรือโนก็ล้วนแต่มีความสำคัญมาก ประเด็นแรก ถ้าพูดในทัศนะระหว่างประเทศคือ เรื่องระบบความมั่นคงโลก ถ้าเยสชนะโครงสร้างระบบความมั่นคงโลกจะเปลี่ยนไป ถ้าโดยประวัติศาสตร์ของภาวะความเป็นมหาอำนาจแล้ว อังกฤษเป็นมหามิตรของสหรัฐอเมริกามาโดยตลอดตั้งแต่สงครามเย็นยังไม่สิ้นสุด จนถึงปัจจุบันเป็น พันธมิตรข้ามแอตแลนติกภายใต้ร่มเงาขององค์การสนธิสัญญาแอตแลนติกเหนือ หรือนาโต้

สิ่งสำคัญที่สกอตแลนด์มีและไม่ได้อยากมี คืออาวุธนิวเคลียร์ ฐานสิ่งก่อสร้างต่างๆ ที่ทางตะวันตกเฉียงเหนือของสกอตแลนด์อยู่ที่กลาสโกว์ทั้งหมด นี่คือสิ่งที่ฝ่ายความมั่นคงของอังกฤษรวมถึงอเมริกา และประธานาธิบดีโอบามากลัวมาก เพราะถ้ามีการแยกประเทศออกไปจริงๆ เป็นเรื่องยากที่อังกฤษจะสร้างสิ่งก่อสร้างขึ้นมาที่บริเวณข้างล่างขึ้นมาใหม่ ไม่ว่าจะเป็นที่พลีมัธ

ปัจจุบัน ถ้าดูความมั่นคงในระยะเร่งด่วนจะเห็นว่ายุคนี้เป็นยุคที่น่ากลัวมาก เพราะมีปัญหาด้านความมั่นคงมากมาย อย่างเช่น ยูเครนกับรัสเซีย ไอเอสในซีเรีย ปัญหาตะวันออกกลาง หรือในแอฟริกาเหนือที่เกิดอาหรับสปริง อเมริกาไม่ต้องการให้สถานะความร่วมมือกับอังกฤษเปลี่ยนแปลงไป หรือไม่ต้องการให้อังกฤษค่อยๆ เล็กลงเป็นอันขาด นี่เป็นเรื่องของความมั่นคงที่ต้องคิดอย่างมาก ตอนแรก เดวิด คาเมรอน นายกรัฐมนตรีอังกฤษคิดว่า การลงประชามติครั้งนี้ผลจะออกมาเป็นโนมากกว่าเยส แต่พอผลโพลล์ชี้ว่าคะแนนเริ่มใกล้กันมากขึ้น ความกังวลในเรื่องของความมั่นคงก็ขึ้นมาเป็นอันดับแรกเหนือเรื่องเศรษฐกิจ

อันดับที่สอง ผลกระทบทางเศรษฐกิจมีความสำคัญนอกเหนือไปจากหุ้นหรือค่าเงินปอนด์ตก โดยเฉพาะอย่างยิ่งในภูมิภาคยุโรปซึ่งมีภาวะเศรษฐกิจที่ไม่สมดุลหรือมีวิกฤตเศรษฐกิจ ไม่ว่าจะเป็นยูโรโซนหรือวิกฤตหนี้สาธารณะในประเทศที่ไม่ได้ใช้เงินยูโร ปัญหาของสกอตแลนด์ที่ต้องคิดก็คือ ถ้าแยกประเทศซึ่งต้องใช้เวลาอีก 2-3 ปีคือ ในเดือนมีนาคมปี 2016 สกอตแลนด์หวังว่าจะมีสกุลเงินของตัวเองก็ต้องใช้เวลาในการสร้าง แต่เข้าใจว่าสกอตแลนด์อยากใช้เงินยูโร ซึ่งต้องใช้เวลาอย่างน้อย 5 ปี ในการสมัครเข้าเป็นสมาชิกองค์การระหว่างประเทศอื่นๆ รวมถึงสมาชิกในสหภาพยุโรป ซึ่งต้องเผชิญด่านหินต่อไป คือถูกสเปนวีโต้ในการเข้าเป็นสมาชิก

เหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในสกอตแลนด์ ไม่ว่าจะเป็นเยสหรือโน ได้จุดประกายเรื่องราวทางประวัติศาสตร์ของหลายประเทศที่อยากจะแบ่งแยกดินแดน โดยเฉพาะแคว้นคาตาลันในสเปนในที่จะจัดลงประชามติกันเองในเดือนพฤศจิกายน โดยรัฐบาลสเปนจะไม่รับรองผลการลงประชามตินั้น

ในอีกทางหนึ่ง ผลประชามติที่ออกมาเป็นโน ได้จุดประกายให้ขบวนการแบ่งแยกดินแดน หรือแนวคิดที่เน้นการใช้ความรุนแรงต้องกลับมาฉุกคิดว่าอาจจะต้องมองโมเดลของสกอตแลนด์ ถึงแม้จะทำได้ยาก เพราะสกอตแลนด์ไม่มีความขัดแย้งรุนแรงเหมือนอย่างกรณีของจอร์เจีย

แต่อย่างไรก็ตาม สิ่งที่จุดประกายคือ ทำให้ไอร์แลนด์เหนือซึ่งมีความรุนแรงมาก่อนในทศวรรษที่ 1970-80 เริ่มมองหาทางออกของตัวเอง ถึงแม้จะไม่ได้กลับไปเป็นยูเนียนกับไอร์แลนด์ แต่ก็มองว่าอาจจะมีวิถีทางที่จะได้รับการกระจายอำนาจ เป็นทางออกหนึ่งที่มากไปว่าการไปวางระเบิดเหมือนในอดีต ก็เป็นจุดเปลี่ยนในเรื่องแนวคิดของการแสวงหาเจตจำนงของตัวเองได้เหมือนกัน

อีกด้านหนึ่ง ถ้าผลโหวตออกมาเป็นเยส สหภาพยุโรปคงไม่อยากให้มีความเปลี่ยนแปลงแบบนี้เกิดขึ้น ถึงแม้สกอตแลนด์จะให้ความร่วมมือกับสหภาพยุโรปมากกว่าเมื่อเปรียบเทียบกับอังกฤษหรือสหราชอาณาจักร ถ้าศึกษาเรื่องสหภาพยุโรปจะทราบว่าประเทศสมาชิกทั้ง 28 ประเทศจะต้องถ่ายโอนอำนาจอธิปไตย โดยเฉพาะอำนาจทางเศรษฐกิจให้กับสหภาพยุโรป รวมถึงนโยบายการเงินและนโยบายอัตราแลกเปลี่ยน ดังนั้น สหภาพยุโรปก็เข้าไปจัดการนโยบายท้องถิ่น โดยเฉพาะอย่างยิ่งสามารถให้เงินช่วยเหลือที่ข้ามหน้าอังกฤษไปให้กับสกอตแลนด์โดยตรงได้ เพราะฉะนั้นสกอตแลนด์ก็จะพัฒนาส่วนหนึ่งจากโครงการของสหภาพยุโรป

แต่ทำไมสหภาพยุโรปถึงไม่อยากให้สกอตแลนด์แยกออกมาและกลายเป็นสมาชิกใหม่ มันจะมีผลข้ามขั้นต่อไปว่า ถ้าสกอตแลนด์แยกประเทศออกมา จะทำให้อังกฤษออกจากสหภาพยุโรปอย่างแน่นอน เพราะปัจจุบันสกอตแลนด์จะเป็นบริเวณที่ให้การสนับสนุนอียูมาก ถ้ามีการทำโพลล์ของอังกฤษทั้งหมด คนส่วนใหญ่ของอังกฤษในปัจจุบันไม่อยากอยู่กับอียู สมมติเสียงส่วนใหญ่ร้อยละ 52 ไม่อยากอยู่กับอียู อีกร้อยละ 48 อยากอยู่กับอียู เสียงส่วนใหญ่ของ 48 เปอร์เซ็นต์ที่อยากอยู่กับอียูจะมาจากสกอตแลนด์ ถ้าหากไม่มีสกอตแลนด์แล้ว มีแนวโน้มอย่างมากที่รัฐบาลอังกฤษ โดยเฉพาะถ้าเป็นรัฐบาลอนุรักษ์นิยมหากจัดลงประชามติว่าจะอยู่กับอียูต่อไปหรือไม่ ก็มีความเป็นไปได้สูงว่าอังกฤษจะออกจาสหภาพยุโรป ซึ่งจะเป็นเรื่องที่ยุ่งมาก

แม้ว่าสหราชอาณาจักรจะเป็นประเทศที่ทุกคนเอือมระอามาโดยตลอด แต่ว่าก็เป็นประเทศมหาอำนาจหลักในยุโรปคู่กับฝรั่งเศสและเยอรมนี การแยกประเทศของสกอตแลนด์จะสร้างปัญหาต่อไปเป็นทอดๆ ซึ่งเป็นสิ่งที่สหภาพยุโรปไม่อยากให้เกิดขึ้น

ผศ.วสันต์ เหลืองประภัสร์

มีประเด็นหนึ่งที่สนใจคือ กระบวนการกระจายอำนาจในสหราชอาณาจักร ซึ่งมีมานานและมีกฎหมายมาตั้งแต่ปี 1997 หลังจากนั้นก็เริ่มกระบวนการถ่ายโอนอำนาจ อย่างกรณีสกอตแลนด์จะมี พ.ร.บ.สกอตแลนด์ ปี 1998 ก็ทำให้เกิดการเปลี่ยนรูปครั้งสำคัญของโครงสร้างสังคมการเมืองที่เรียกว่ารัฐ ซึ่งทำให้สหราชอาณาจักรน่าสนใจ

กรณีของสกอตแลนด์ก่อนจะมาถึงการลงประชามติ มีสิ่งที่น่าสนใจคือ การเปลี่ยนรูปของการจัดสัมพันธภาพทางอำนาจภายในชุมชนทางการเมืองที่เราเรียกว่า ‘รัฐเดี่ยว’ ในกรณีของสหราชอาณาจักรเลือกที่จะใช้รูปแบบการกระจายอำนาจไปใน 3 พื้นที่ก็คือ สกอตแลนด์ เวลส์ และไอร์แลนด์เหนือ

คำว่า devolution ก็เป็นรูปแบบอันหนึ่งภายใต้กรอบคอนเซ็ปต์ใหญ่ที่เราเรียกว่า decentralization หรือการกระจายอำนาจ ปัจจุบันถ้าเราพูดถึง decentralization จะหมายถึงเฉพาะการกระจายอำนาจสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อย่างบ้านเราก็คือการกระจายอำนาจไปยังเทศบาล อบต. อบจ. แต่ถ้าเอาคอนเซ็ปต์ในความหมายกว้าง decentralization หมายถึงการจัดสรรแบ่งปันอำนาจในรัฐ จากรัฐบาลส่วนกลางหรือรัฐบาลแห่งชาติไปยังส่วนอื่นๆ ซึ่งอาจจะหมายถึงรัฐด้วยกันเองและหมายถึงเอกชน

ยกตัวอย่าง ถ้าสำรวจจะพบว่าการกระจายอำนาจเป็นไปได้หลายรูปแบบ ทั้งแบบที่เรียกว่า privatization คือการเพิ่มบทบาทภาคเอกชนในกิจการภาครัฐ การ delegation ภาษาไทยเรียกว่าการมอบอำนาจ คือการกระจายอำนาจแบบหนึ่ง แปลว่าอำนาจเป็นของรัฐแต่รัฐไม่ทำเอง มอบให้คนอื่นทำแทน รวมถึงการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น ถ้าพูดอย่างเคร่งครัด ใช้คำว่า devolution หรือการโอนอำนาจ ซึ่งจะต่างจาก delegation

delegation อำนาจยังคงเป็นของรัฐบาลแห่งชาติ แต่รัฐบาลแห่งชาติไม่ทำเอง มอบให้คนอื่นทำแทน เพราะฉะนั้นความเป็นเจ้าของอำนาจยังคงเป็นของรัฐ แต่อำนาจในการดำเนินการเป็นของคนอื่น แต่ถ้า devolution จะไปทั้งความเป็นเจ้าของอำนาจและอำนาจดำเนินการ เรียกว่าการโอนอำนาจ ส่วนใหญ่ก็จะเป็นการโอนอำนาจภายใจกลไกรัฐด้วยกันเอง ซึ่งก็คือการปกครองท้องถิ่น

ในอีกทางหนึ่ง กระบวนการ devolution จากสหราชอาณาจักรไปยังสกอตแลนด์ ก็เป็นการปกครองส่วนท้องถิ่นแบบหนึ่ง แต่เป็นการกระจายอำนาจที่ไปเยอะกว่าท้องถิ่นที่เราคุ้นชิน

ต้องเข้าใจก่อนว่าโดยพื้นฐาน อังกฤษเป็นรัฐที่รวมศูนย์แต่ไหนแต่ไรมาเช่นเดียวกับฝรั่งเศสและไทย ประเทศที่ผ่านประสบการณ์การก่อรูปรัฐสมัยใหม่ภายใต้แบบแผนอย่างหนึ่ง อย่างกรณีของอังกฤษหรือฝรั่งเศส ไม่ได้เกิดจากข้างล่างบูรณาการกันขึ้นมาเป็นรัฐเหมือนอย่างเยอรมันหรือสหรัฐอเมริกา แต่เกิดจากการที่ส่วนกลางไปสลายอำนาจของท้องถิ่น แล้วรวมศูนย์ก่อนเพื่อสร้างความเป็นรัฐ รัฐที่ผ่านพัฒนาการแบบนี้ค่อนข้างจะมีโครงสร้างทางการเมืองและบริหารราชการแบบรวมศูนย์ แต่ว่าอังกฤษในระยะหลัง ค่อยๆ กระจายอำนาจลงไปมากขึ้นเรื่อยๆ ซึ่งก็หมายรวมถึงสกอตแลนด์ที่เราพูดกันอยู่

การกระจายอำนาจในสกอตแลนด์น่าสนใจตรงที่ว่า อำนาจที่โอนไปยังสกอตแลนด์ค่อนข้างกว้างขวาง ปรกติการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่นมักตราเป็นพระราชบัญญัติ เพื่อถ่ายโอนภารกิจหนึ่งๆ ออก เช่น จับหมา รดน้ำต้นไม้ เก็บขยะ แต่ของสกอตแลนด์เขียนกฎหมายอย่างค่อนข้างกว้าง ที่สำคัญที่สุดซึ่งต่างไปจากการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นโดยทั่วไปคือ การให้สกอตแลนด์มีสภานิติบัญญัติของตัวเอง บางคนบอกว่าไม่ใช่ devolution แบบธรรมดา แต่เป็นการกระจายอำนาจในทางนิติบัญญัติ ซึ่งเราทราบว่าของอังกฤษใช้ระบบสภา ก็คือสภาเป็นใหญ่ สภาทำได้ทุกอย่าง

เพราะฉะนั้น การยอมให้สกอตแลนด์มีสภาเป็นของตนเอง ก็หมายความว่า ให้สกอตแลนด์ปกครองตนเองนั่นเอง ในการบริหารกิจการใดๆ ที่เป็นกิจการภายในของสกอตแลนด์ซึ่งใช้หลัก home rule อะไรที่เป็นเรื่องภายในก็ให้สภาเป็นกลไกในการจัดการ

ถ้าเราดูใน พ.ร.บ.สกอตแลนด์ปี 1998 จะให้อำนาจสภาอย่างกว้างขวางมาก โดยมากจะเป็นการบริหารกิจการภายใน ทั้งเรื่องสวัสดิการ การศึกษา การพัฒนาเศรษฐกิจ การส่งเสริมการท่องเที่ยว และอะไรต่างๆ อีกมากมาย ยกเว้นอำนาจบางเรื่องเท่านั้นที่ยังสงวนไว้เป็นของสภาใหญ่ เช่น เรื่องที่เกี่ยวเนื่องกับสถาบันพระมหากษัตริย์ เรื่องความมั่นคง เรื่องความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ซึ่งเป็นหลักทั่วไปที่จะไม่โอนเรื่องเหล่านี้ไปยังท้องถิ่น แต่เรื่องใดๆ นอกจากที่สงวนไว้ สกอตแลนด์สามารถทำได้อย่างกว้างขวาง

เราก็พยายามเปรียบเทียบกัน อย่างเช่น เวลส์ สกอตแลนด์ ไอร์แลนด์เหนือ ก็ได้ไม่เท่ากัน ถ้าดูตัว พ.ร.บ.จะเห็นว่าสกอตแลนด์มีอำนาจกว้างขวางที่สุด พูดง่ายๆ กิจการใดๆ ที่เกี่ยวกับชีวิตความเป็นอยู่ของคน สภาสกอตแลนด์สามารถบริหารจัดการได้อย่างกว้างขวาง

มีกรณีหนึ่งเกิดขึ้นเมื่อหลายปีก่อน สภาใหญ่ผ่านกฎหมายขึ้นค่าเล่าเรียนในระดับอุดมศึกษา แต่เนื่องจากว่าอำนาจในการจัดการศึกษาถูกถ่ายโอนไปที่สกอตแลนด์แล้ว สกอตแลนด์จึงสวนทางกับสภาใหญ่โดยไม่ขึ้นค่าเล่าเรียน นักวิชาการอังกฤษคนหนึ่งที่ผมเจอเล่าว่า นี่เป็นประสบการณ์ครั้งแรกที่สกอตแลนด์ทำอะไรสวนทางกับสภาแห่งชาติที่อังกฤษ

สกอตแลนด์จึงน่าสนใจในแง่ที่เราจะได้เรียนรู้ว่า เอาเข้าจริงแม้เราจะพูดถึงโครงสร้างของรัฐ การจัดการการปกครองของรัฐที่เรียกว่ารัฐเดี่ยว แต่รัฐเดี่ยวสามารถแปรรูปเปลี่ยนร่างได้มากทีเดียวโดยอาศัยกลไกที่เรียกว่า devolution

เรามักจะเทียบเคียงระหว่างรัฐเดี่ยวกับสหพันธรัฐ และชอบมองว่าการกระจายอำนาจแบบนี้จะกระทบต่อความเป็นรัฐเดี่ยวหรือไม่อย่างไร แต่ถ้าดูในเชิงหลักการจัดสัมพันธภาพระหว่างองค์กรต่างๆ ก็จะเห็นว่าต่อให้สหราชอาณาจักรกระจายอำนาจไปมากแค่ไหนก็ยังเป็นรัฐเดี่ยว ไม่กระทบอะไรต่อความเป็นรัฐเดี่ยวอันแบ่งแยกไม่ได้อย่างที่เราชอบอ้างกันในมาตรา 1 ของรัฐธรรมนูญไทย

การกระจายอำนาจไม่ได้กระทบอะไรเลย เพราะอำนาจที่สกอตแลนด์มีนั้นมาจากสภาใหญ่ สกอตแลนด์ไม่ได้มีสิทธิในการปกครองตนเองมาตั้งแต่ต้น การปกครองของสภาสกอตแลนด์กับสัมพันธภาพกับสภาใหญ่ที่อังกฤษ ไม่ได้ใช้หลัก share rule อย่างพวกสหพันธรัฐ อำนาจที่สกอตแลนด์มีเกิดจากสภาใหญ่ตรากฎหมายมอบให้ เพราะฉะนั้นก็เอาคืนได้ ก็จึงยังคงความเป็นรัฐเดี่ยว

เหมือนกับ อบต.ที่บ้านเราซึ่งอำนาจเกิดจากการที่สภาตรากฎหมาย อบต.กระจายอำนาจลงไปให้ อำนาจสูงสุดยังคงอยู่ที่สภาใหญ่ เมื่อให้ได้ก็เอาคืนได้ เพราะฉะนั้น สหราชอาณาจักรจึงยังคงเป็นรัฐเดี่ยว แต่เป็นรัฐเดี่ยวที่น่าสนใจเพราะเกิดการกระจายอำนาจภายในจนกระทั่งหลายคนบอกว่าเข้าใกล้ความเป็นสหพันธรัฐ ขณะเดียวกันก็เป็นปรากฏการณ์ที่ประเทศสหพันธรัฐจำนวนมาก รัฐบาลกลางมีการรวบอำนาจมาอยู่ที่ federal government มากขึ้น ทำให้รัฐบาลระดับแคว้นหรือมลรัฐมีอำนาจน้อยลง จะเห็นว่ามีการเปลี่ยนรูปที่สวนทางกันแบบนี้

ที่น่าสนใจที่สุดคือที่อาจารย์ณัฐนันท์พูดว่า สิ่งที่เกิดขึ้นน่าจะสร้างความตระหนักให้กับขบวนการแบ่งแยกดินแดนทั่วโลกว่า สกอตแลนด์เป็นกรณีที่ศิวิไลซ์มาก ใช้กระบวนการอย่างเป็นทางการ ใช้กลไกของพรรคการเมือง ใช้กระบวนการต่อสู้ภายในสภาเพื่อตราข้อกฎหมายอย่างเป็นทางการ ไม่มีการจับอาวุธขึ้นมาต่อสู้กัน

กรณีสกอตแลนด์ ช่วยตอกย้ำคอนเซ็ปต์หนึ่งซึ่งในระยะหลังพูดกันมากก็คือ เรื่อง asymmetric decentralization หรือการกระจายอำนาจแบบ ‘อสมมาตร’ ในหลายประเทศเริ่มใช้รูปแบบการกระจายอำนาจ แต่ไม่ใช่การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นที่พูดกันในแบบปรกติ เพราะการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นแบบปรกติทั่วไปจะทำทั้งประเทศเหมือนๆ กัน เทศบาลทั้งประเทศก็เหมือนๆ กัน แต่ในบางประเทศซึ่งอาจมีปัญหาความขัดแย้ง เรื่องชาติพันธุ์ซึ่งมีการทะเลาะเบาะแว้งระหว่างชนกลุ่มน้อยกับรัฐบาลกลาง หรือกลุ่มศาสนา กลุ่มชาติพันธุ์บางอย่าง

หลายประเทศเริ่มที่จะใช้การกระจายอำนาจแบบอสมมาตรเพื่อแก้ปัญหาดังกล่าว รัฐบาลสามารถกระจายอำนาจไปยังบางพื้นที่ให้มากกว่าปรกติหรือมากกว่าพื้นที่อื่นๆ เพื่อแก้ปัญหาความขัดแย้งที่อาจจะตามมา เราจะเห็นว่าในอินโดนีเซียก็มี หรือกลุ่มมุสลิมมินดาเนาในฟิลิปปินส์ ก็ใช้วิธีแบบนี้กระจายอำนาจไปมากกว่าพื้นที่อื่นๆ อาจจะมีอำนาจในการปกครอง บริหารจัดการพื้นที่ตนเองได้กว้างขวางกว่าพื้นที่อื่นๆ

เพราะฉะนั้น หลายคนอาจมองว่าการกระจายอำนาจไปยังเฉพาะที่เฉพาะถิ่นที่มากกว่าปรกติ น่าจะเป็นทางออกหนึ่งที่ศิวิไลซ์ในการแก้ปัญหาความขัดแย้งที่เกิดขึ้นระหว่างชาติพันธุ์ภายในรัฐด้วยกันเอง โดยที่ไม่จำเป็นจะต้องไปจับอาวุธต่อสู้กัน หรือว่านำไปสู่การเกิดขึ้นของกระบวนการก่อการร้าย