วิพากษ์งาน ‘รัฐไทยกับการปฏิรูปเศรษฐกิจ’ รัฐเข้มแข็ง-เศรษฐกิจเสรีเข้มแข็ง ยุคจอมพล?

ในยุค คสช. ย้อนดูเศรษฐกิจการเมืองสมัย จอมพลป.-สฤษดิ์ ผ่านงานชิ้นสำคัญของอภิชาต สถิตนิรมัย ว่าด้วยความสัมพันธ์การเมือง-เศรษฐกิจไทยช่วงรอยต่อ 2 จอมพล และทศวรรษ 2540 พร้อมบทวิพากษ์ถึงพริกถึงขิง จาก ‘รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์’ และ วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร จากโตเกียว

15 ก.ย.2557 ที่คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (มธ.) ท่าพระจันทร์ มีการจัดงานเรื่อง “รัฐไทยกับการปฏิรูปเศรษฐกิจ” ซึ่งเป็นการแลกเปลี่ยนและวิจารณ์หนังสือเรื่อง  “รัฐไทยกับการปฏิรูปเศรษฐกิจ: จากกำเนิดทุนนิยมนายธนาคารถึงวิกฤตเศรษฐกิจ 2540”  เขียนโดย ผศ.ดร.อภิชาต สถิตนิรามัย อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มธ. วิทยากรภายในงานได้แก่ ดร.วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร National Graduate Institute for Policy Studies (GRIPS) Tokyo และ ศ.รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ อดีตอาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มธ. งานนี้ได้รับความสนใจจากสื่อมวลชน อาจารย์นักศึกษาและประชาชนทั่วไปเข้าร่วมจนเต็มห้องประชุมชั้น 5

หนังสือเล่มดังกล่าวจัดพิมพ์โดยสำนักพิมพ์ฟ้าเดียวกันเมื่อปีที่แล้ว เป็นการต่อยอดวิทยานิพนธ์และการทำวิจัยของผู้เขียนเกี่ยวกับประวัติศาสตร์การกำหนดนโยบายเศรษฐกิจมหภาคตั้งแต่ทศวรรษ 2490 โดยอาศัยการค้นคว้าข้อมูลจากหลายแหล่งรวมทั้งการใช้พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสาร พ.ศ.2540 ต่อสู้ในศาลกับธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) จนกระทั่งสามารถเข้าสืบค้นข้อมูลในหอจดหมายเหตุของ ธปท.ได้ หนังสือเล่มนี้ยังได้รับรางวัล ผลงานวิชาการดีเด่น “TTF Award” ประจำปี 2556  ด้วย

ทั้งนี้ จากเดือนนี้เป็นต้นไป คณะเศรษฐศาสตร์ มธ. ได้จัดงานเสวนาวิชาการเดือนละ 1 ครั้งเน้นประเด็นด้านเศรษฐศาสตร์การเมืองที่กำลังอยู่ในความสนใจ โดยในวันที่ 29 ก.ย.นี้จะมีการแถลงข่าวเปิดตัวโครงการติดตามประเด็นเศรษฐกิจไทย "นโยบายเศรษฐกิจไทยภายใต้รัฐบาลใหม่: อะไรควรทำ อะไรไม่ควรทำ"ในวันที่ 29 กันยายน 2557 เวลา 13.00 - 15.00 น. ณ ห้อง 101 คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์

โยงความเข้มแข็ง-อ่อนแอของรัฐ กับ ระบบเศรษฐกิจ

อภิชาติ กล่าวถึงเนื้อหาของหนังสือคร่าวๆ ว่า เป็นการศึกษาการปฏิรูปเศรษฐกิจของไทยในช่วงรอยต่อระหว่างจอมพล ป.พิบูลสงคราม กับจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ (2493 ถึง 2506) กับช่วงวิกฤตเศรษฐกิจทศวรรษ 2540 โดยใช้คอนเซ็ปท์เกี่ยวกับความเข้มแข็ง-อ่อนแอของรัฐที่สัมพันธ์กับการปฏิรูประบบเศรษฐกิจของรัฐไทย เนื่องจากรัฐเป็นพลังสำคัญในการชี้นำระบบเศรษฐกิจ โดยเฉพาะในบริบทของประเทศกำลังพัฒนาที่กำลังจะก้าวสู่ประเทศอุตสาหกรรม โดยปัจจัย 2 ประการของความสำเร็จในการปฏิรูปเศรษฐกิจคือ 1.ความเป็นอิสระของรัฐในทางนโยบายจากกลุ่มทุน 2.ความสามารถของรัฐในการผลักดันนโยบายสู่การปฏิบัติ

อภิชาติ กล่าวต่อว่า ข้อเสนอของเขาในหนังสือเล่มนี้ คือ ความเข้มแข็งของรัฐในแต่ละยุคเป็นตัวแปรสำคัญในความสำเร็จในนโยบายเศรษฐกิจ ในช่วงรอยต่อระหว่างจอมพล ป.และสฤษดิ์ รัฐไทยถูกปฏิรูปครั้งใหญ่ โดยการปฏิรูประบบราชาการ การจัดการความขัดแย้งก่อนหน้าได้สำเร็จ เป็นยุคทุนนิยมนายธนาคาร หรือยุคแห่งการสะสมทุนแบบใหม่ของนายธนาคาร เรียกว่าเป็นกลุ่มพลัง 3 เส้า คือ นายธนาคารทำหน้าที่ระดมเงินฝากและจัดสรรการลงทุน ชนชั้นนำทางอำนาจ (ขุนศึก) ทำหน้าที่ปกครอง สร้างเสถียรภาพทางการเงินให้เอื้อต่อการลงทุน และเทคโนแครตรับความไว้วางใจจากขุนศึกในการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจมหภาค กดดันให้ธนาคารมีประสิทธิภาพ รองรับความเสี่ยงได้ดีขึ้น

“พูดง่ายๆ ยุคทุนนิยมนายธนาคาร พลัง 3 เส้านี้ตกลงกันได้ ในยุคจอมพล ป. ยังตกลงกันไม่ได้เท่าไหร่ เราจึงยังเห็นนโยบายชาตินิยม การแอนตี้จีน”

“ผมกำลัง argue ว่า ความสำเร็จที่เกิดแยกไม่ออกจากการปรับตัวของรัฐไทย” อภิชาตกล่าวพร้อมยกตัวอย่างการออกกฎหมายทางการเงินการธนาคารหลายฉบับในยุคนั้นด้วย

เขากล่าวต่อว่า หลังปี 2502 เป็นต้นมา เมื่อเศรษฐกิจขยายตัวสูงก็เกิดพลังทางสังคมขึ้นมาใหม่ คือพลังชนชั้นกลาง พลัง 3 เส้าเดิมแคบไป และเกิดการระเบิดเป็น 14 ตุลาคม 2516 เรียกได้ว่าพลังคนชั้นกลางเป็นพลังขับดันกระบวนการทำให้เป็นประชาธิปไตย (democratization) ในไทย มีการสร้างกติการทางการเงินชุดใหม่ เกิดรัฐธรรมนูญ 2521 จนถึงก่อนรัฐธรรมนูญ 2540 รัฐธรรมนูญทั้งหมดล้วนผลิตสถาบันทางการเมืองโดยทำให้ทุกรัฐบาลเป็นรัฐบาลผสมหลายพรรค อ่อนแอ เสถียรภาพต่ำ ประสิทธิภาพต่ำ เรียกได้ว่า รัฐไทยค่อนข้างอ่อนแอลง ตั้งแต่ปี 2521 เป็นต้นมา ส่งผลให้เทคโนแครตโดยเฉพาะ ธปท.ค่อยๆ เสื่อม รวมทั้งการกระโดดมาเล่นการเมืองของเทคโนแครตทำให้ออกนโยบายมหภาคผิดพลาด คือนโยบายเปิดเสรีการเงินปี 2531-2532 ทำให้เงินทุนต่างประเทศไหลท่วมเข้ามา ทำลายการจัดสรรทุนของนายแบงก์ เกิดเศรษฐกิจฟองสบู่ โดยสรุป การอ่อนตัวลงของรัฐไทยในช่วงนี้ทำให้เกิดวิกฤต 2540

ช่วงสุดท้ายที่ทำการศึกษา คือช่วงวิกฤตเศรษฐกิจซึ่งนำมาสู่รัฐธรรมนูญ 2540 ผู้เขียนรัฐธรรมนูญต้องการรัฐบาลที่มีเสถียรภาพ ทำให้เกิดรัฐบาลทักษิณ ซึ่งก้าวเข้ามาปฏิรูประบบราชการ เกิดการตื่นตัวของคนอีกกลุ่มคือ กลุ่มคนชั้นกลางรุ่นใหม่ ซึ่งมองเห็นประชานิยมที่กินได้ เชื่อมโยงคะแนนเสียงของตนกับผลประโยชน์ที่พรรคการเมืองต้องทำให้ประชาชนได้ โดยสรุปแล้ว ความสามารถของรัฐไทยในยุคทักษิณเพิ่มสูงขึ้น แต่รัฐบาลทักษิณก็ขาดความเป็นอิสระ ถูกตีกินด้วยกลุ่มทุนเช่นเดิม การกระจุกของอำนาจของรัฐบาลทักษิณทำลายสมดุลของอำนาจเดิมที่แชร์กันอยู่หลายฝ่าย ทำให้เกิดรัฐประหารปี 2549

วีระยุทธชี้ คุณูปการมองมุมใหม่ จอมพล ป.

วีระยุทธพูดถึงการจัดวางตำแหน่งแห่งที่ของงานชิ้นนี้ในแวดวงวิชาการโดยเปรียบเทียบงานนี้กับงานลักษณะใกล้เคียงกันของนครินทร์ เมฆไตรรัตน์, รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ และผาสุก พงษ์ไพจิตร โดยกล่าวถึงความเหมือนและความต่างในการมองเศรษฐศาสตร์การเมืองในยุคดังกล่าว ส่วนตำแหน่งแห่งที่ในวงวิชาการนานาชาติ ถือว่างานชิ้นนี้อยู่ในสำนักสถาบันนิยม ส่วนคุณูปการของานชินนี้ถือว่าเป็นการฟื้นฟูมโนทัศน์เศรษฐกิจการเมืองเรื่องรัฐ ในช่วงที่เศรษฐศาสตร์กระแสหลักแทบจะไม่พูดถึงบทบาทของรัฐแล้ว, ฟื้นฟูความเข้าใจยุคจอมพล ป.โดยเปิดมิติทางเศรษฐกิจการเมือง นอกจากนี้ยังมีข้อเสนอที่เด็ดดี่ยวว่า สภาวะการเมืองในประเทศเป็นแรงกำหนดนโยบายไม่ใช่แรงกดดันจากภายนอกตลอดจนทุนนิยมโลก ท้ายที่สุดคือ คุณูปการเชิงนโยบายเพราะทำให้เราเห็นว่าถ้าต้อการปฏิรูป ต้องมองตัวรัฐเองก่อน ปฏิรูปตัวรัฐเองเสียก่อน

วีรยุทธ กล่าวถึงข้อวิพากษ์ในทางทฤษฎีว่า ยังมีคำถามว่าอะไรคือตัวกำหนดรัฐอ่อนแอ-รัฐเข้มแข็ง มันคือพลังทางสังคม รัฐธรรมนูญ หรือเทคโนแครต งานสายนี้ส่วนใหญ่จะฟันธงไปเลยชัดเจน แต่ชิ้นนี้ยังดูคลุมเครือ และปัจจัยตรงนี้สำคัญแค่ไหน นอกจากนี้สมมติฐานต่อเทคโนแครตของอภิชาติยังค่อนข้างเป็นบวก  (อนุรักษ์นิยม, ซื่อสัตย์, กลมเกลียว) มากกว่าเมื่อเทียบกับของรังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ (ปุถุชน, เห็นแก่ตัว, แสวงหาผลอรรถประโยชน์สูงสุด) ซึ่งโดยส่วนตัวเห็นว่าของรังสรรค์ดูสมเหตุสมผลกว่า

นอกจากนี้ในช่วงทศวรรษ 2530 เทคโนแครตทั่วโลกต่างก็มีแนวคิดในการเปิดเสรีทางการเงินทั้งสิ้น ดังนั้นจึงไม่ควรโยงความเข้มแข็งของเทคโนแครตกับความสำเร็จหรือล้มเหลวของเศรษฐกิจ และภายใต้ความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจการเมืองไทย รัฐพัฒนาไม่ใช่แกนกลางของงานชิ้นนี้ สิ่งที่ต้องพิจารณาในฐานะปัจจัยสำคัญเป็นเรื่องอุตสาหกรรมเป็นหลัก ไม่ใช่การรักษาเสถียรภาพมหภาค

ในอนาคตการศึกษาเรื่องรัฐไทยควรให้น้ำหนักกับทฤษฎีและการศึกษาเปรียบเทียบมากขึ้น

รังสรรค์ ยันดูเบาแรงกดดันภายนอก ยกย่องจอมพล ป.เกินจริง

รังสรรค์ วิพากษ์งานชิ้นนี้ใน 3 ประเด็นหลัก ประเด็นแรกเขากล่าวว่า อรรถาธิบายว่าด้วยรื่องความแข็งความอ่อนของรัฐนั้น การนำมโมทัศน์เรื่องนี้มาใช้สร้างคำอธิบายได้ดีกว่า neo-classic model หรือไม่ และอะไรเป็นปัจจัยกำหนดความเข้มแข็งและความอ่อนแอของรัฐ งานของภิชาติใช้ปัจจัยสองตัวหลักคือความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบายและความสามารถของรัฐ แต่เส้นแบ่งเรื่องความเข้มแข็งและความอ่อนแอของรัฐไม่ใช่สีขาวดำ และงานชิ้นนี้ก็ไม่ได้นำเสนอตัวแปรในการชี้วัด ทำให้ยังไม่สามารถจูงใจผู้อ่านได้

นอกจากนี้ในการจำแนกยุคในการศึกษา บทสรุปของงานชิ้นนี้ระบุว่าความสำเร็จของการปฏิรูปเศรษฐกิจยุครอยต่อระหว่างจอมพลป.และจอมพลสฤษดิ์ (2493-2506) เกิดในยุคที่รัฐไทยมีความเข้มแข็ง แต่คำถามคือ 2493 จอมพล ป.เข้มแข็งจริงหรือ เขาต้องสู้กับฝ่ายรอยัลลิสต์อย่างหนัก และเมื่อทำท่าจะแพ้จึงต้องทำรัฐประหาร ไม่สามารถพูดได้เลยว่าช่วงนั้นรัฐไทยอยู่ในยุคเข้มแข็ง

ประเด็นที่สอง การลดทอนความสำคัญของปัจจัยภายนอกประเทศ การไม่เน้นการวิเคราะห์เรื่องนี้อย่างเป็นกิจจะลักษณะทำใหพลาดการวิเคราะห์ประเด็นหลัก ไม่รอบด้าน คำถามสำคัญคือทำไมจอมพลป.ปรับเปลี่ยนเศรษฐกิจจากชาตินิยมสู่เสรีนิยม คำตอบคือเพราะจอมพลป.ต้องการการสนับสนุนจากประเทศมหาอำนาจ เนื่องจากถูกคุกคามจากกลุ่มราชครู กลุ่มสี่เสาฯ ที่จะเข้ามาแย่งชิงอำนาจ นอกจากนี้ไทยยังเป็นสมาชิกขององค์การการค้าโลกในช่วงนั้นซึ่งจำต้องปรับเศรษฐกิจเป็นเสรียม การยุบสำนักงานข้าวซึ่งผูกขาดตลาดก็เป็นหมุดหมายสำคัญของการปรับสู่ระบบเสรีนิยม หาใช่การออกกฎหมายด้านเศรษฐกิจและสวัสดิการ 4 ฉบับดังที่งานชิ้นนี้อ้างถึง และสิ่งนี้เป็นการสนทนากันระหว่างเทคโนแครตไทยกับเทคโนแครตสหรัฐและรัฐบาลสหรัฐทั้งสิ้น

นอกจากนี้ยังมีการละทิ้งระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบหลายอัตรา ซึ่งอภิชาตให้เครดิตกับเทคโนแครตเป็นสำคัญ ตรงนี้ไม่ผิดข้อเท็จจริงแต่ไม่ถูกทั้งหมด เพราะไทยเป็นสมาชิกกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ซึ่งมีข้อกำหนดว่าห้ามให้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนหลายอัตรา

ประเด็นที่สามคือ การยกย่องจอมพล ป.เกินกว่าความเป็นจริง รังสรรค์ระบุว่า อภิชาตเห็นว่ายุคของจอมพลป.นั้นมีการปลูกหน่ออ่อนเศรษฐกิจเสรีนิยมไว้แล้ว ข้อถกเถียงคือ หน่ออ่อนนี้ จอมพลป.ปลูกเองหรือไม่ และมากเพียงใด รังสรรค์เห็นว่า จอมพลป.ไม่มีนโยบายที่สำคัญทางเศรษฐกิจในช่วง 2493-2496 แต่อย่างใด หากจอมพล ป.มีอัจฉริยภาพจริง เหตุใดจึงไม่ผลักดันสภาเศรษฐกิจแห่งชาติ (2493) ให้มีบทบาทกระฉับกระเฉง ดังนั้น จึงกล่าวได้ว่า ในทศวรรษ 2490 เกือบไม่มีการเปลี่ยนระบบโครงสร้างการผลิตของเศรษฐกิจไทยเลย

ติดตามคำตอบของอภิชาติ, รายละเอียดของวิทยากรสองท่าน และคำถามหลังเสวนาได้ในรายงานฉบับเต็ม ซึ่งจะนำเสนอพร้อมคลิปวิดีโอตลอดการเสวนา เร็วๆ นี้