ทีดีอาร์ไอเผยผลศึกษา “การวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย (RIA)” ระบุไทยมีกฎระเบียบบังคับให้หน่วยงานราชการทุกแห่งต้องทำรายงานประเมินความจำเป็นและผลกระทบของร่างกฎหมายที่เป็นมาตรฐานสากลมาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2544 แต่ในทางปฏิบัติรายงานดังกล่าวมีความยาวเพียง4-5 หน้าทำให้ไม่เป็นประโยชน์ในกระบวนการพิจารณาร่างกฎหมายในสภา ส่งผลให้มีกฎหมายที่สร้างปัญหาจำนวนมาก จึงควรที่จะมีการ “สังคายนา” กระบวนการในการร่างกฎหมายและกฎหมายที่มีอยู่เดิมครั้งใหญ่โดยการนำวิธีการในการประเมินผลกระทบของกฎหมายมาใช้ในการกลั่นกรองร่างกฎหมายและในการ “โละ” กฎหมายเดิมที่ด้อยประสิทธิภาพ
ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ ผู้อำนวยการวิจัยด้านการบริหารจัดการ ระบบเศรษฐกิจ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย หรือ ทีดีอาร์ไอ กล่าวในการประชุมสัมมนาเพื่อเผยแพร่ผลการศึกษาโครงการศึกษาวิจัยเรื่อง “การวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย(Regulatory Impact Analysis (RIA))” ซึ่งทีดีอาร์ไอได้รับมอบหมายจากสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาให้ทำการศึกษา ว่า
แม้ประเทศไทยจะได้นำหลักเกณฑ์ในการประเมินผลกระทบของกฎหมายขององค์กรเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจหรือ OECD (Organization for Economic Cooperation and Development) ซึ่งมีการนำไปใช้อย่างแพร่หลายในหลายประเทศทั่วโลกตั้งแต่ปี พ.ศ. 2544 แต่เนื่องจากไม่มีหน่วยงานที่รับผิดชอบในการตรวจสอบคุณภาพและความครบถ้วนสมบูรณ์ของรายงานฯ เอกสารดังกล่าวจึงมีรายละเอียดข้อมูลน้อยมาก โดยเฉลี่ยมีความยาวเพียง 4-5 หน้าเท่านั้น ไม่สามารถนำไปใช้ในการกลั่นกรองร่างกฎหมายในสภาได้ในทางปฏิบัติ
ดร. เดือนเด่นได้กล่าวถึงจุดอ่อนของกระบวนการตรวจสอบความจำเป็นและผลกระทบของกฎหมายของไทย 5 ประการดังนี้
ประการแรก การจัดทำรายงานผลกระทบของกฎหมายในประเทศมีเฉพาะเมื่อมีร่างกฎหมายออกมาแล้วซึ่ง “สายเกินไป” เพราะเมื่อหน่วยงานราชการที่เป็นผู้เสนอกฎหมายได้ใช้เวลาในการร่างกฎหมายดังกล่าวออกมาแล้วซึ่งอาจเป็นเวลานับปีหรือหลายปีแล้ว ก็ย่อมที่จะต้องการให้มีการตรากฎหมายดังกล่าวอย่างรวดเร็วที่สุด การที่ต้องจัดทำรายงานผลการประเมินและการเปิดรับฟังความคิดเห็นดังกล่าวจึงเป็นเพียง “อุปสรรค” ที่ทำให้การตรากฎหมายล่าช้าจึงมักดำเนินการในการจัดทำรายงานแบบ “ขอไปที” เพียงเพื่อให้เป็นไปตามข้อกำหนดของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีในการเสนอร่างกฎหมายต่อ ครม. เท่านั้น มิได้หวังผลใดๆ ในการที่จะใช้กระบวนการดังกล่าวในการปรับปรุงกฎหมาย ด้วยเหตุผลดังกล่าว การทำรายงานประเมินผลกระทบของกฎหมายของไทยจึงมีลักษณะที่เรียกว่า “tick the box” หรือ “กากบาท” ว่าได้ “ทำแล้ว”เท่านั้น
ประการที่สอง การจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบของกฎหมายของไทยยังจำกัดเฉพาะกฎหมายที่เป็นพระราชบัญญัติ ในขณะที่กฎหมายที่ส่งผลกระทบต่อภาคธุรกิจและประชาชนส่วนมากเป็นกฎหมายลำดับรองเช่น พระราชกฤษฎีกาที่ออกตามบทบัญญัติของกฎหมาย กฎกระทรวง หรือ ประกาศของหน่วยงานกำกับดูแลธุรกิจในรายสาขา เช่น ธุรกิจโทรคมนาคม หรือ พลังงาน เป็นต้น นอกจากนี้แล้ว กฎหมายลำดับรองเหล่านี้ยังไม่ผ่านกระบวนการกลั่นกรองของรัฐสภาดังเช่นกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติอีกด้วย เช่น ประกาศกระทรวงสามารถออกได้โดยความเห็นชอบของรัฐมนตรีเจ้ากระทรวงเท่านั้น
ประการที่สาม ประเทศไทยยังขาด “คู่มือการประเมินผลกระทบของกฎหมาย” ซึ่งกำหนดรายละเอียดวิธีการในการจัดทำรายงานประเมินทำให้หน่วยงานราชการต่างจัดทำรายงานผลกระทบตามเห็นควรซึ่งไม่เป็นไปตามมาตรฐานสากล ในบางประเทศหน่วยงานกลางที่รับผิดชอบเกี่ยวกับการตรวจสอบคุณภาพของรายงาน RIA จะทำ “แบบฟอร์มสำเร็จรูป(template)” ในการประเมินผลกระทบโดยให้หน่วยงานที่เสนอกฎหมายกรอกข้อมูลรายละเอียดลงในแบบฟอร์มเท่านั้น เพื่อให้การประเมินเป็นไปตามมาตรฐาน อย่างไรก็ดี คณะผู้วิจัยมีความเห็นว่า การมีคู่มือการประเมินผลกระทบของกฎหมายที่ละเอียดจะไม่สามารถปรับปรุงคุณภาพของกฎหมายได้หากยังไม่มีการแก้ไขกระบวนการในการจัดทำรายงานผลกระทบตามข้อที่ 1 และ 2
ประการที่สี่ กระบวนการในการจัดทำรายงานผลกระทบของกฎหมายของไทยยังขาดกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสียและของสาธารณชน ซึ่งเป็นองค์ประกอบที่สำคัญของการจัดทำรายงานผลการประเมินกฎหมายที่ดี ทั้งนี้เนื่องมาจากประเทศไทยยังขาดกฎหมายว่าด้วยการรับฟังความเห็นสาธารณะที่กำหนดกรอบวิธีการในการจัดทำความคิดเห็นที่มีประสิทธิภาพ ซึ่งหมายถึงการจัดทำเวทีที่ผู้เสนอกฎหมายและผู้ที่มีส่วนได้เสียหรือประชาชนสามารถแลกเปลี่ยนข้อมูลและความเห็นระหว่างกันได้อย่างสร้างสรรค์ มิใช่เป็นการเสนอร่างกฎหมายโดยหน่วยงานราชการฝ่ายเดียว หรือการรับฟังความเห็นแบบกว้างๆ โดยมิได้มีการกำหนดประเด็นที่ต้องการจะรับฟังความคิดเห็นที่ชัดเจน และมิได้มีการนำเสนอข้อมูลรายละเอียดเกี่ยวกับประเด็นนั้นๆ เพื่อที่จะให้การแสดงความคิดเห็นอยู่บนพื้นฐานของข้อมูลเชิงประจักษ์มิใช่การคาดคะเนหรือความเชื่อที่อาจไม่สอดคล้องกับข้อเท็จจริง
ประการสุดท้าย ประเทศไทยยังขาดหน่วยงานที่ตรวจสอบคุณภาพของรายงานการประเมินผลกระทบของกฎหมาย ทำให้คุณภาพของรายงานไม่ได้มาตรฐานสากล
ดร. เดือนเด่น ได้เสนอว่า ประเทศไทยควรปรับแก้กระบวนการจัดทำ RIA สำหรับกฎหมายใหม่โดยมีข้อเสนอแนะดังนี้
(1) กำหนดให้มีการจัดทำ RIA ตั้งแต่ก่อนที่จะมีการเริ่มจัดทำกฎหมายซึ่งจะให้ความสำคัญแก่การตรวจสอบความจำเป็นที่จะต้องมีกฎหมาย และทางเลือกอื่นๆ ที่อาจมีประสิทธิภาพมากกว่า
(2) มีข้อกำหนดเกี่ยวกับการรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสียต่อร่างกฎระเบียบของภาครัฐที่ได้มาตรฐานสากล
(3) มีหน่วยงานกลางที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญเกี่ยวกับ RIA เพื่อทำหน้าที่ในการ กำหนดวิธีการจัดทำรายงานที่เป็นแบบฟอร์มสำเร็จเพื่อให้รายงานที่หน่วยงานของรัฐจัดทำขึ้นเป็นมาตรฐานเดียวกัน และ ตรวจสอบความครบถ้วนสมบูรณ์ของรายงาน เพื่อให้การรับรองรายงาน
นอกจากนี้แล้ว ควรมีการนำ RIA มาใช้เป็นเครื่องมือในการ “โละ” กฎหมายที่มีอยู่เดิม เช่นในประเทศเกาหลีใต้ที่มีการทบทวนกฎหมายกว่า 11,000 ฉบับในปี พ.ศ. 2541 หลังวิกฤติการณ์ต้นยำกุ้งอันมีผลให้มีการยกเลิกกฎหมายกว่าครึ่งหนึ่ง หรือในเวียดนามที่มีการทบทวนกระบวนการทางปกครองกว่า 6,000 กระบวนการในช่วงปี พ.ศ. 2550-53 ซึ่งนำไปสู่การยกเลิกกระบวนการประมาณร้อยละ 10 และการปรับปรุงให้ง่ายและรวดเร็วมากขึ้นอีกร้อยละ 77 หากเราทำได้เช่นนี้ การติดต่อสื่อสารกับหน่วยงานราชการของเราคงจะมีประสิทธิภาพและโปร่งใสขึ้นอย่างมาก.//
ที่มา: ทีมสื่อสารสาธารณะ-ทีดีอาร์ไอ