เมื่อวันที่ 3 เมษายน 2557 ที่ผ่านมาที่อาคารรัฐสภา 2 คณะกรรมาธิการศึกษา ตรวจสอบเรื่องการทุจริต และเสริมสร้างธรรมาภิบาล วุฒิสภา ได้มีหนังสือเชิญกรรมการกิจการโทรคมนาคม (กทค.) เข้าชี้แจงต่อคณะกรรมาธิการฯ ในกรณีคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคม มีมติเมื่อวันที่ 18 มี.ค. 2557 อนุมัติให้บริษัท ไทยคม จำกัด (มหาชน) สามารถเพิ่มบริการดาวเทียมดวงใหม่หรือดาวเทียมไทยคม 8 ภายใต้ใบอนุญาตเดิมตามที่บริษัทฯ ยื่นคำขอ โดยในการประชุมครั้งนี้ มีเพียง นายประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา กรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) ด้านคุ้มครองผู้บริโภคและสิทธิเสรีภาพของประชาชน ซึ่งเป็นหนึ่งในกรรมการ กทค. เข้าชี้แจง
ทั้งนี้ คณะกรรมาธิการฯ ตั้งข้อสังเกตว่า มติ กทค. ที่ให้ใบอนุญาตดังกล่าว ส่อให้เห็นว่าบริษัทไทยคมซึ่งเป็นผู้ได้รับใบอนุญาตเป็นฝ่ายได้ประโยชน์ ขณะที่รัฐเป็นฝ่ายเสียประโยชน์ ซึ่งแต่เดิมภายใต้ระบบสัญญาสัมปทาน สร้างรายได้ให้รัฐนับพันล้านบาทต่อปี แต่เมื่อเป็นการให้ใบอนุญาต พบว่าจะมีการจัดเก็บค่าธรรมเนียมเพียง 2 เปอร์เซ็นต์ต่อปีเท่านั้น ขณะเดียวกันในการพิจารณาให้ใบอนุญาตของ กทค. ก็มีความพยายามอ้างว่า เพื่อเป็นการรักษาตำแหน่งวงโคจรของประเทศไม่ให้สูญเสียไป ซึ่งคณะกรรมาธิการฯ กลับเห็นว่า เป็นการเร่งรัดให้ใบอนุญาตทั้งที่ยังไม่มีการออกหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการพิจารณาออกใบอนุญาตการประกอบกิจการดาวเทียม ซึ่งเป็นกระบวนการที่ควรดำเนินการให้เสร็จก่อน โดยที่ผ่านมา กทค. ได้ให้ใบอนุญาตดาวเทียมมาแล้ว 2 ครั้ง คือดาวเทียมไทยคม 7 และดาวเทียมไทยคม 8
ปมแตกต่างระหว่างดาวเทียมไทยคม 7 และไทยคม 8
นายประวิทย์ ซึ่งเป็นกรรมการเสียงข้างน้อยที่ไม่เห็นด้วยกับมติการประชุมของ กทค. ได้ชี้แจงต่อคณะกรรมาธิการฯ ว่า ในกรณีที่ กทค. เคยมีมติให้ใบอนุญาตดาวเทียมไทยคม 7 เมื่อปี 2555 นั้น ถือเป็นภารกิจในการรักษาวงโคจร โดยในตอนนั้นดาวเทียมดวงเดิมหมดอายุ ขณะเดียวกันประเทศไทยไม่มีการวางแผนล่วงหน้าว่าจะรักษาวงโคจรอย่างไร ซึ่งหากปล่อยให้วงโคจรว่างไว้เกินกำหนด สิทธิในวงโคจรก็จะสูญสิ้น แล้วกลับคืนไปให้กับสหภาพโทรคมนาคมระหว่างประเทศ (ITU) ซึ่งเป็นหน่วยงานที่ดูแลกิจการด้านโทรคมนาคมระหว่างประเทศ คณะรัฐมนตรีในสมัยรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ จึงมีมติให้ กสท. โทรคมนาคมดำเนินรักษาวงโคจรตำแหน่ง 120 องศาตะวันออกไว้ แต่ กสท. โทรคมนาคมแจ้งว่าไม่สามารถดำเนินการได้ ในสมัยรัฐบาลนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร จึงมอบหมายให้บริษัทไทยคมไปดำเนินการ ซึ่งทั้งหมดนี้เป็นการดำเนินการภายใต้มติคณะรัฐมนตรี
“แต่ในการรักษาตำแหน่งวงโคจร มติคณะรัฐมนตรีไม่ได้ระบุว่าให้รักษาไว้นานเพียงใด เพราะโดยข้อเท็จจริงแล้วจะเป็นการรักษาเฉพาะกิจของประเทศไทยก็ได้ ยกตัวอย่างเช่นอาจทำด้วยการไปลากดาวเทียมต่างชาติที่เช่ามาเพื่อรักษาวงโคจรไว้ก่อนได้ แล้ววางแผนให้มีการแข่งขันหรือให้มีการประมูล แต่ในกรณีที่เกิดขึ้นเป็นการที่บริษัทไทยคมไปประสานกับดาวเทียมต่างชาติ แล้วลากมาไว้ที่วงโคจร และมีแผนว่าจะมีการร่วมทุนเพื่อยิงดาวเทียมดวงใหม่ขึ้นไป ซึ่งก็ไม่แน่ใจว่ามติคณะรัฐมนตรีมีความต้องการให้รักษาวงโคจรไว้นานแค่ไหน แต่มติ กทค. ในตอนนั้นก็ได้ให้ใบอนุญาตไป 20 ปี และมีเงื่อนไขที่สามารถต่อใบอนุญาตได้เรื่อยๆ ก่อนที่ใบอนุญาตเดิมจะหมดอายุลง”
ในประเด็นเรื่องระยะเวลาอนุญาตนี้ นายประวิทย์ชี้ว่า ถ้ามองในทางธุรกิจ สมมติมีดาวเทียมดวงหนึ่งได้ใบอนุญาต 20 ปี แล้วเมื่อถึงปีที่ 15 ต้องการยิงดาวเทียมใหม่เพิ่มอีกดวงโดยใช้ใบอนุญาตเดิม ก็ควรหมายความว่าดาวเทียมดวงที่สองเหลือเวลาในใบอนุญาตแค่ 5 ปี ซึ่งในทางธุรกิจคงไม่มีใครยอมลงทุนกับระยะที่เหลือเช่นนั้น แต่เมื่อ กทค. มีมติให้ขยายได้เรื่อยๆ ดังนั้นบริษัทเอกชนใดที่ทำกิจการดาวเทียมก็จะไม่มีทางสูญเสียสิทธิในการให้บริการ เพราะสามารถยิงดาวเทียมดวงใหม่ก่อนหมดระยะเวลา 20 ปี แล้วอ้างเหตุการยิงดาวเทียมดวงใหม่ขอขยายเวลาออกไป
ส่วนกรณีของการให้ใบอนุญาตดาวเทียมไทยคม 8 ในอดีตบริษัทไทยคมเคยยื่นจองตำแหน่งวงโคจร 78.5 องศาตะวันออกไว้ตั้งแต่ปี 2554 ชื่อรหัส THAICOM-P2 ซึ่งในสมัยนั้นยังอยู่ในระบบสัมปทาน แต่ก็ปล่อยให้วงโคจรหมดอายุ 2 ปี ซึ่งหมดอายุไปเมื่อ 7 มิ.ย. 2556 แล้วในขณะเดียวกันก็มีการยื่นขอวงโคจรใหม่ในตำแหน่งเดิมภายใต้รหัส THAICOM-Q2ซึ่งก็เกิดคำถามว่า บริษัทไทยคมปล่อยให้วงโคจรที่ได้มาภายใต้ระบบสัมปทานหมดอายุลง แล้วยื่นขอวงโคจรใหม่ภายใต้ระบบใบอนุญาต จึงควรมีการตรวจสอบบริษัทไทยคมว่ามีความจงใจหลีกเลี่ยงระบบสัญญาสัมปทานหรือไม่ อย่างไร
นอกจากนี้ การให้ใบอนุญาตดาวเทียมไทยคม 8 เป็นการออกใบอนุญาตโดยใช้ใบอนุญาตเดิม แล้วบอกว่าเป็นการเพิ่มบริการ โดยที่ปัจจุบันยังไม่มีประกาศหลักเกณฑ์การพิจารณาออกใบอนุญาตประกอบกิจการดาวเทียม แต่ในเบื้องต้นนี้ กทค. ได้ออกใบอนุญาตโดยมีอายุ 20 ปี
“ในขณะที่ประเทศแคนาดา มีการแยกให้ใบอนุญาตดาวเทียมแต่ละดวง ข้อดีคือหากมีดาวเทียมดวงใดดวงหนึ่งทำผิดกติกาแล้วถูกเพิกถอน ก็ไม่กระทบต่อดวงอื่น แต่หากอยู่ในใบอนุญาตเดียวกันทั้งหมด ก็เท่ากับต้องหยุดดาวเทียมทั้งหมด ซึ่งถือว่าไม่เป็นผลดีต่อการกำกับดูแลและการให้บริการดาวเทียมของเอกชน” นายประวิทย์ระบุในการชี้แจงต่อคณะกรรมาธิการฯ
เหตุล่าช้าในการออกหลักเกณฑ์ให้ใบอนุญาต
ที่ประชุมคณะกรรมาธิการฯ ได้ซักถามถึงสาเหตุที่ยังไม่มีการประกาศหลักเกณฑ์การพิจารณาออกใบอนุญาตฯ นายประวิทย์ ชี้แจงว่า เดิมที กทค. มีแนวคิดในการทำหลักเกณฑ์การพิจารณาออกใบอนุญาตฯ ให้เสร็จก่อนที่จะมีการออกใบอนุญาต และมีการตั้งคณะอนุกรรมการขึ้นมาร่างหลักเกณฑ์ แต่ปรากฏว่าในการประชุม กทค. เมื่อเดือน มิ.ย. 2555 ได้มีการนำร่างหลักเกณฑ์เข้าที่ประชุม ซึ่งมีการกำหนดเงื่อนไขของผู้จะได้รับใบอนุญาตว่าต้องมีความสามารถและประสบการณ์ในการให้บริการช่องสัญญาณดาวเทียม (Transponder) ถ้าพูดเช่นนี้หมายถึงในประเทศไทยมีผู้ให้บริการได้เพียงรายเดียว ซึ่งจะไม่สามารถทำให้เกิดการแข่งขันขึ้นได้เลย จึงไม่ผ่านการพิจารณาของ กทค. และให้คณะอนุกรรมการฯ ไปปรับปรุงแก้ไข แต่หลังจากนั้นก็มีการอนุญาตดาวเทียมไทยคม 7 ทั้งที่ไม่เป็นไปตามมติ กทค. เดิม ที่ต้องมีการจัดทำหลักเกณฑ์ให้เสร็จก่อน ซึ่งในปัจจุบันคณะอนุกรรมการฯ ยังคงไม่มีการเสนอร่างหลักเกณฑ์เข้าที่ประชุม กทค. และ กสทช. เพื่อพิจารณา
การให้ใบอนุญาตทำให้รัฐเสียรายได้จริงหรือ
นายประวิทย์ ให้ข้อเท็จจริงต่อคณะกรรมาธิการฯ ว่า ก่อนหน้านี้บริษัทไทยคมเคยรายงานให้ทราบว่าในการประกอบกิจการดาวเทียมเพิ่งจะมีกำไรในช่วงหลังๆ ส่วนในปีแรกๆ นั้นขาดทุน ทำให้มีการส่งรายได้เข้ารัฐไม่มากนัก แต่ในปีหลังๆ กิจการดีขึ้นจนถึงมีแผนขยายเป็นดาวเทียมไทยคม 8 อย่างไรก็ดี ไม่ทราบรายได้ที่แท้จริงของบริษัทไทยคม สำหรับการนำส่งรายได้เข้ารัฐ ในอดีต บริษัทต้องนำส่งรายได้เข้ารัฐตามสัญญาสัมปทาน แต่ถ้าเป็นดาวเทียมที่อยู่นอกเหนือสัญญาสัมปทาน การจ่ายค่าธรรมเนียมก็จะดำเนินการตาม พ.ร.บ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2553 นั่นคือจ่ายค่าธรรมเนียมจากการประกอบกิจการไม่เกิน 2 เปอร์เซ็นต์ต่อปี และยังมีค่าธรรมเนียมกองทุนวิจัยและพัฒนากิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม เพื่อประโยชน์สาธารณะ ซึ่งปัจจุบันอยู่ในราว 2 เปอร์เซ็นต์เศษๆ
ต่อประเด็นเดียวกัน ที่ประชุมคณะกรรมาธิการฯ แจ้งว่า การนำส่งรายได้ให้กับรัฐภายใต้สัญญาสัมปทาน ไม่ได้แบ่งจากกำไร แต่เป็นการคำนวณจากรายรับ ซึ่งตามที่คณะกรรมาธิการฯ ได้เคยตรวจสอบ พบว่าบริษัทไทยคมต้องจ่ายเงินให้กับรัฐเป็นหลักพันล้านบาทต่อปี ดังนั้นจึงอยากตั้งข้อสังเกตในเบื้องต้นว่า การให้ใบอนุญาตกับบริษัทไทยคมจะทำให้รัฐเสียผลประโยชน์เกือบพันล้านบาทต่อปีเมื่อเทียบกับระบบสัญญาสัมปทานเดิม
วงโคจรเป็นทรัพย์สินของประเทศ และหน่วยงานใดควรมีหน้าที่กำกับดูแล
นายประวิทย์ กล่าวว่า ที่ผ่านมามีบางคนพยายามอธิบายว่าวงโคจรอยู่นอกอำนาจอธิปไตยของไทย เพราะอยู่เหนือประเทศไทยเกิน 100 กิโลเมตร แต่คำว่าทรัพย์สินของรัฐ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเคยตีความเรื่องสิทธิการบินระหว่างประเทศว่า เวลาบินข้ามน่านฟ้าอื่น แม้ว่าไม่ใช่อธิปไตยของไทย แต่เป็นสิทธิที่ได้มาจากการที่ไทยเข้าร่วมเป็นภาคีในอนุสัญญาระหว่างประเทศ ซึ่งสามารถตีมูลค่าเป็นตัวเงินได้ เพราะฉะนั้นถือเป็นทรัพย์ของประเทศ จะยกให้เอกชนรายใดรายหนึ่งไปเลยไม่ได้ ซึ่งครั้งหนึ่งศาลฎีกาแผนกคดีอาญาผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองได้เคยมีคำวินิจฉัยกรณีดาวเทียมไอพีสตาร์ว่าไม่ใช่ดาวเทียมสำรอง ดังนั้นถือเป็นดาวเทียมนอกสัญญาสัมปทาน ถ้ารัฐบาลจะให้เอกชนทำก็จะต้องเปิดประมูลเพื่อให้เกิดการแข่งขันอย่างเสรีและเป็นธรรม ซึ่งคำวินิจฉัยของศาลฎีกาก็สอดคล้องกับมติที่ประชุมคณะรัฐมนตรีสมัยรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ เมื่อปี พ.ศ. 2554 ที่ให้หน่วยงานของรัฐไปดำเนินการตาม พ.ร.บ. ร่วมทุน นั่นหมายถึงว่านี่ไม่ใช่กรณีที่จะยกสิทธิให้เอกชนได้โดยอิสระ
อย่างไรก็ตาม เรื่องการอนุญาตดาวเทียมสื่อสารในขณะนี้ อำนาจถูกแบ่งเป็น 2 ส่วนออกจากกัน คือเรื่องการอนุญาตให้ใช้วงโคจรกับเรื่องการอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่ โดยถูกทำให้เชื่อกันว่าในเรื่องวงโคจรเป็นอำนาจของกระทรวงไอซีที ส่วนเรื่องคลื่นความถี่เป็นอำนาจของ กสทช. ตาม พ.ร.บ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2553 ซึ่งในทางปฏิบัติ การได้มาซึ่งสิทธิในตำแหน่งวงโคจรเกิดจากการประสานงานระหว่างประเทศ โดยตัวแทนรัฐบาลไทยต้องส่งเอกสารไปเพื่อขอจองตำแหน่งวงโคจร ซึ่งแต่เดิมเป็นอำนาจของกรมไปรษณีย์โทรเลข จนเมื่อมี พ.ร.บ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2543 สิทธิและอำนาจต่างๆ จึงโอนมาเป็นของ กสทช. หรือ กทช. เดิม ในปัจจุบันแต่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงไอซีทีในสมัยนั้นได้ทำหนังสือถึง ITU เพื่อขอเป็นหน่วยงานอำนวยการด้านโทรคมนาคม (ITU Administrator) ของประเทศไทย ดังนั้นจึงทำให้เกิดความเข้าใจหลังจากนั้นเป็นต้นมาว่ากระทรวงไอซีทีเป็นหน่วยงานอำนวยการฯ ถึงกระนั้นก็มีประเด็นที่ต้องตรวจสอบว่าการดำเนินการของกระทรวงไอซีทีนั้นได้รับมอบอำนาจจากคณะรัฐมนตรีหรือไม่
ขณะเดียวกัน ภายหลังที่มี พ.ร.บ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2553 สำนักงาน กสทช. ได้เคยทำหนังสือถึงคณะรัฐมนตรีภายใต้การนำของนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร เพื่อขอให้แต่งตั้ง กสทช. เป็นหน่วยงานอำนวยการฯ ในชั้นนั้นทางสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้ทำบันทึกถึงเลขาคณะรัฐมนตรีว่า อำนาจตามมาตรา 27 ของ พ.ร.บ. สอดคล้องกับภารกิจของหน่วยงานอำนวยการฯ เพียงแต่ว่า ณ ขณะนั้นยังไม่มีการแต่งตั้ง กสทช. จึงเป็นเรื่องที่ต้องรอพิจารณา
เมื่อต้องประมูลใช้คลื่น ใครควรเป็นผู้ประมูล
นายประวิทย์ กล่าวว่า นอกจากความคลุมเครือว่าหน่วยงานใดเป็นหน่วยงานกำกับดูแลวงโคจร ปัญหาที่เป็นประเด็นหลักกว่านั้นคือปัญหาเรื่องการใช้คลื่นความถี่ ที่ผ่านมาทางสำนักงาน กสทช. หรือ กทช. เดิม มีบันทึกความเห็นมาโดยตลอดว่า ดาวเทียมที่อยู่ในอวกาศเป็นผู้ใช้คลื่นความถี่ และภายหลังจากที่มี พ.ร.บ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2553 แต่ยังไม่มี กสทช. ทาง กทช. ปฏิบัติหน้าที่ กสทช. เคยอนุญาตกิจการสถานีดาวเทียมภาคพื้นดินแล้วอย่างน้อย 2 บริษัท โดยไม่ต้องมีการประมูลคลื่นความถี่ เนื่องจากมีความเห็นว่าสถานีดาวเทียมภาคพื้นดินใช้สิทธิคลื่นความถี่ของดาวเทียมในอวกาศ นั่นคือการชี้ชัดว่าดาวเทียมในอวกาศเป็นผู้ใช้คลื่น ไม่ใช่สถานีดาวเทียมภาคพื้นดิน ดังนั้นการออกใบอนุญาตให้กับดาวเทียมไทยคม 7 และดาวเทียมไทยคม 8 นั้น ถือเป็นการตีความขัดแย้งกันและเป็นปัญหา เพราะในขณะนี้ภาคพื้นดินก็ไม่ประมูลเพื่อใช้คลื่น ภาคอวกาศก็ไม่ประมูลเพื่อใช้คลื่น การอนุญาตในกรณีเหล่านี้จึงขัดกับมาตรา 45 แห่ง พ.ร.บ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2553 อย่างแน่นอน เพราะอย่างน้อยต้องมีฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งประมูลใช้คลื่นความถี่
“กรณีบริษัทไทยคมตั้งบริษัทลูกคือบริษัทดีทีวีมาขออนุญาตตั้งสถานีภาคพื้นดิน และระบุไว้ชัดเจนว่าใช้สิทธิการใช้คลื่นของบริษัทไทยคม แต่พอดาวเทียมของไทยคมมาขอใบอนุญาต กลับอ้างว่าสถานีดาวเทียมภาคพื้นดินเป็นผู้ใช้คลื่น ไม่ใช่ดาวเทียมในอวกาศเป็นผู้ใช้คลื่น สรุปว่าพอข้างบนมาขออนุญาตก็บอกว่าข้างล่างใช้ พอข้างล่างมาขออนุญาตก็บอกว่าข้างบนใช้ ก็จับไม่ได้ไล่ไม่ทันเสียที” นายประวิทย์กล่าวต่อที่ประชุมคณะกรรมาธิการ
และสุดท้าย นายประวิทย์ได้ชี้แจงความเห็นของตนต่อเรื่องดังกล่าวว่า “หากถามความเห็นใครควรเป็นฝ่ายประมูลใบอนุญาตใช้คลื่นความถี่ ดาวเทียมในอวกาศเป็นกิจการที่มีลักษณะกึ่งผูกขาดโดยธรรมชาติ คือมีการแข่งขันน้อย แต่สถานีภาคพื้นดินเป็นกิจการที่แข่งขันกันได้ด้วยการออกใบอนุญาตให้รายใหม่มาแข่งขันกัน ก็จะเกิดการแข่งขันทั้งด้านคุณภาพและราคา ตรงกันข้ามถ้ากำหนดว่าดาวเทียมในอวกาศไม่ต้องประมูล แถมผูกขาดโดยธรรมชาติ แล้วมาจัดประมูลสถานีภาคพื้นดิน ก็จะยิ่งจำกัดให้เกิดการผูกขาดมากยิ่งขึ้นอีก สุดท้ายจะกลายเป็นกิจการที่มีการคิดค่าบริการค่อนข้างสูง เพราะถูกผูกขาดทั้งสองชั้น ผู้ที่จะเดือดร้อนก็คือเจ้าของรายการทีวีดาวเทียม รวมถึงผู้ให้บริการสื่อสารผ่านดาวเทียมต่างๆ ซึ่งส่งผลกระทบต่อผู้ชมรายการและผู้ใช้บริการทั่วไปตามมา อย่างไรก็ดี ผมก็เห็นว่าในการพัฒนาอุตสาหกรรมดาวเทียม ควรมีการยิงดาวเทียมดวงใหม่ๆ ขึ้นสู่อวกาศ และควรสนับสนุนภาคธุรกิจไทยให้แข่งขันกับดาวเทียมต่างชาติได้ แต่ไม่ควรจะผูกขาด ส่วนกิจการสถานีดาวเทียมภาคพื้นดินก็ควรมีการให้ใบอนุญาตเพิ่มเติม เพื่อให้เกิดการแข่งขันที่เสรีเช่นกัน”