ปัญหาของระบบค่าปรับทางอาญาในประเทศไทย

นักวิจัยทีดีอาร์ไอระบุ โทษปรับในระบบกฎหมายอาญาไทยไม่มีมาตรฐานที่ชัดเจนและไม่คำนึงถึงเงินเฟ้อ จึงแทบไม่มีผลต่อการป้องปรามการกระทำผิด ชงปฏิรูปโดยใช้ ‘ระบบค่าปรับตามรายได้’ สร้างความเป็นธรรมในการลงโทษ

 

โทษปรับ เป็นโทษอาญาฐานหนึ่งซึ่งใช้ลงโทษผู้กระทำความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา โดยในปี 2553 ศาลชั้นต้นในกรุงเทพฯ และศาลในภาค 1-9 ตัดสินลงโทษจำเลยโดยการปรับอย่างเดียว 219,339 คดี และลงโทษโดยทั้งจำทั้งปรับ 30,918 คดี ซึ่งคิดเป็นร้อยละ 35.5 และร้อยละ 5 ของคดีที่มีการตัดสินลงโทษทั้งหมด ตามลำดับ

 

เมื่อเปรียบเทียบโทษปรับกับโทษจำคุก โทษปรับมีข้อดีหลายประการ  ประการแรก การใช้โทษปรับมีต้นทุนในการบริหารจัดการต่ำกว่าโทษจำคุก รวมถึงการคุมประพฤติและการกักบริเวณ  ประการที่สอง สังคมไม่ต้องสูญเสียทรัพยากรมนุษย์จากแรงงานที่ต้องโทษจำคุก  และประการที่สาม โทษปรับไม่ก่อให้เกิดผลกระทบด้านลบหรือ “ตราบาป” (social stigma) แก่ผู้กระทำความผิดเหมือนโทษจำคุก  ดังนั้น การใช้โทษปรับแทนโทษจำคุก โดยเฉพาะในกรณีที่มิได้เป็นความผิดอุกฉกรรจ์ จึงเป็นทางเลือกหนึ่งที่ควรพิจารณา เพื่อการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมทางอาญาของไทย

 

อย่างไรก็ตาม ปัญหาสำคัญของการใช้โทษปรับในกระบวนการยุติธรรมทางอาญาของไทยในปัจจุบันก็คือ วิธีการกำหนดค่าปรับในกฎหมายฉบับต่างๆ นั้นไม่มีมาตรฐานที่ชัดเจน กล่าวคือ กฎหมายหลายฉบับกำหนดให้ลงโทษผู้กระทำความผิดโดยการจำคุก หรือปรับ หรือทั้งจำทั้งปรับ ซึ่งกฎหมายที่กำหนดบทลงโทษในลักษณะนี้ก่อให้เกิดความลักลั่นกันระหว่างกฎหมายที่ออกต่างเวลากัน โดยกฎหมายที่ตราขึ้นภายหลังมักกำหนดค่าปรับไว้สูงกว่า แม้จะกำหนดโทษจำคุกไว้ไม่ต่างกัน 

 

นอกจากนี้ โทษปรับที่บัญญัติไว้ในกฎหมายฉบับต่างๆ มักเป็นโทษปรับที่ระบุจำนวนเงินค่าปรับไว้ชัดเจน การกำหนดโทษปรับโดยมิได้คำนึงถึงเงินเฟ้อ ทำให้ค่าปรับที่แท้จริงเมื่อปรับด้วยเงินเฟ้อ (Inflation-adjusted Fine) มีค่าลดลงเมื่อเวลาผ่านไป  ด้วยเหตุนี้ ผลในการป้องปรามการกระทำผิด (Deterrence) จึงลดลงตามไปด้วย และมักนำไปสู่การลงโทษด้วยการจำคุกเป็นหลัก โดยในปี 2550 ประเทศไทยมีนักโทษในเรือนจำ 165,316 คน หรือคิดเป็นสัดส่วนนักโทษ 253 คนต่อประชากร 100,000 คน ซึ่งสูงกว่าประเทศพัฒนาแล้วส่วนใหญ่ 

 

จากปัญหาเรื่องการกำหนดค่าปรับที่ไม่มีมาตรฐานและการกำหนดโทษปรับโดยมิได้คำนึงถึงเงินเฟ้อ นายอิสร์กุล อุณหเกตุ นักวิจัยจากทีดีอาร์ไอ จึงทำการรวบรวมโทษปรับทางอาญาจากกฎหมาย 46 ฉบับ ซึ่งประกอบด้วยข้อบทที่มีโทษปรับทางอาญาจำนวน 1,132 มาตรา เพื่อศึกษาสภาพปัญหาเกี่ยวกับระบบค่าปรับทางอาญาในประเทศไทย และนำเสนอแนวทางการปฏิรูประบบค่าปรับทางอาญาในประเทศไทยในชุดหนังสือ “การปฏิรูปองค์ความรู้เพื่อการปฏิรูปประเทศไทย” เรื่อง ระบบค่าปรับทางอาญา 

 

จากการศึกษากฎหมายฉบับต่างๆ นายอิสร์กุลมีข้อสังเกตดังนี้

 

ประการแรก กฎหมายประมาณ 500 มาตรา หรือประมาณร้อยละ 44 ของโทษปรับที่ทำการศึกษา กำหนดให้ลงโทษผู้กระทำความผิดโดยการจำคุก หรือปรับ หรือทั้งจำทั้งปรับ ซึ่งกฎหมายที่กำหนดบทลงโทษในลักษณะนี้ทำให้เกิดความลักลั่นระหว่างกฎหมายที่ออกต่างเวลากัน โดยกฎหมายที่ตราขึ้นทีหลังมักกำหนดค่าปรับไว้สูงกว่า แม้จะกำหนดโทษจำคุกไว้ไม่ต่างกัน    

 

สำหรับปัญหาเรื่องความลักลั่นระหว่างโทษปรับในกฎหมายที่ออกต่างเวลากัน นายอิสร์กุลระบุว่าเกิดขึ้นเนื่องจากการกำหนดค่าปรับในกฎหมายฉบับต่างๆ ไม่มีมาตรฐานที่ชัดเจน ทำให้ค่าปรับมีการกระจายตัวสูง โดยค่าปรับที่เป็นตัวเงิน (Nominal Fine) เทียบเท่าโทษจำคุก 1 ปี มีค่าระหว่าง 1,000-3,000,000 บาท  และแม้กระทั่งค่าปรับที่ออกในปีเดียวกันก็อาจมีค่าแตกต่างกันมาก เช่น ในปี 2542 สำหรับค่าปรับที่เป็นตัวเงินเทียบเท่าโทษจำคุก 3 ปี พระราชบัญญัติการประกอบโรคศิลปะ มาตรา 57 กำหนดโทษปรับไม่เกิน 30,000 บาท ขณะที่พระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า มาตรา 51 กำหนดโทษปรับไม่เกิน 6,000,000 บาท  หรือในปี 2550 สำหรับค่าปรับที่เป็นตัวเงินเทียบเท่าโทษจำคุก 5 ปี พระราชบัญญัติว่าด้วยการกระทำความผิดเกี่ยวกับคอมพิวเตอร์ มาตรา 9 กำหนดโทษปรับไม่เกิน 100,000 บาท ขณะที่พระราชบัญญัติจดแจ้งการพิมพ์ มาตรา 26 กำหนดโทษปรับไม่เกิน 5,000,000 บาท

 

ประการที่สอง โทษปรับทางอาญาจำนวน 1,086 มาตรา หรือประมาณร้อยละ 96 ของโทษปรับที่ทำการศึกษา เป็นโทษปรับที่ระบุจำนวนค่าปรับไว้ชัดเจน ซึ่งการกำหนดค่าปรับโดยมิได้คำนึงถึงเงินเฟ้อ ทำให้ค่าปรับที่แท้จริงเมื่อปรับด้วยเงินเฟ้อมีค่าลดลงเมื่อเวลาผ่านไป โดยเฉพาะกฎหมายที่มีผลบังคับใช้มาเป็นเวลานาน เช่น ประมวลกฎหมายอาญา ซึ่งมีผลบังคับใช้มาตั้งแต่ปี 2499

 

เมื่อปรับค่าปรับที่เป็นตัวเงินในกฎหมายฉบับต่างๆ ให้เป็นค่าปรับที่แท้จริง (Real Fine) ทำให้พบว่าค่าปรับที่แท้จริงในปัจจุบันมีมูลค่าต่ำกว่าค่าปรับที่เป็นตัวเงินค่อนข้างมาก เช่น ค่าปรับ 2,000 บาทในกฎหมายที่ออกเมื่อปี 2499 มีมูลค่าที่แท้จริงในปัจจุบันประมาณ 225 บาทเท่านั้น (ดูภาพที่1)

 

 

 

จากภาพที่ 1 จะเห็นได้ว่าเมื่อแปลงค่าปรับที่แท้จริงในปัจจุบันเป็นสัดส่วนร้อยละของค่าปรับที่เป็นตัวเงิน เพื่อเปรียบเทียบค่าปรับที่เป็นตัวเงินกับค่าปรับที่แท้จริงในปัจจุบันให้เห็นภาพชัดเจน พบว่าค่าปรับที่แท้จริงในปัจจุบันของกฎหมายที่ออกก่อนปี 2535 มีมูลค่าคิดเป็นสัดส่วนเพียงประมาณร้อยละ 10-50 ของค่าปรับที่เป็นตัวเงิน  

 

ดังนั้น การบังคับใช้โทษปรับในกฎหมายเหล่านี้จึงไม่มีประสิทธิภาพ เนื่องจากผลของเงินเฟ้อ ทำให้ค่าปรับที่แท้จริงลดต่ำลงทุกๆ ปี   

 

จากผลการศึกษา การปฏิรูประบบค่าปรับจึงมีความจำเป็น เพื่อลดความลักลั่นของค่าปรับในกฎหมายฉบับต่างๆ และเพื่อให้สามารถปรับเพิ่มค่าปรับตามการเปลี่ยนแปลงของเงินเฟ้อ และรักษามูลค่าที่แท้จริงของค่าปรับเอาไว้

 

สำหรับข้อเสนอเพื่อการปฏิรูประบบค่าปรับทางอาญาในประเทศไทย นายอิสร์กุลได้ทำการศึกษาประสบการณ์และบทเรียนว่าด้วยการสร้างระบบค่าปรับจาก 3 ประเทศ ได้แก่ สหราชอาณาจักร ออสเตรเลีย และเยอรมนี  ก่อนจะเสนอว่า “ระบบค่าปรับตามรายได้” (Day-fine System) น่าจะเป็นทางเลือกที่ดีที่สุด เนื่องจากช่วยสร้างความเป็นธรรมในการลงโทษผู้กระทำความผิดที่มีระดับรายได้ต่างกัน อีกทั้งสามารถแก้ปัญหาความลักลั่นของค่าปรับในแต่ละฐานความผิดและปัญหาค่าปรับที่ไม่เปลี่ยนแปลงตามเงินเฟ้อ  โดยระบบค่าปรับตามรายได้จะนำรายได้ของผู้กระทำความผิดมาใช้คำนวณค่าปรับ ค่าปรับจึงแปรผันไปตามฐานะทางเศรษฐกิจของผู้กระทำความผิด ซึ่งเขียนเป็นสูตรการคำนวณได้ดังนี้

 

ค่าปรับ = จำนวนหน่วยความผิด (วัน) x รายได้สุทธิต่อวันของผู้กระทำความผิด 

 

อย่างไรก็ตาม นายอิสร์กุลระบุว่าการปฏิรูประบบค่าปรับเป็นเพียงส่วนหนึ่งของการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมทางอาญา โดยการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมทางอาญาในส่วนอื่นๆ ก็มีความจำเป็นไม่แพ้กัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งการลดบทบัญญัติที่กำหนดโทษทางอาญาให้เหลือเท่าที่จำเป็น  ขณะที่แนวทางการปฏิรูปในขั้นตอนต่อไปก็คือการสร้างระบบการจัดเก็บค่าปรับที่มีประสิทธิภาพ รวมทั้งการสร้างมาตรการทางเลือกในการลงโทษนอกเหนือไปจากมาตรการกักขัง ในกรณีที่ผู้กระทำความผิดไม่สามารถจ่ายค่าปรับได้